EN PROFUNDIDAD - Causas de inestabilidad en la política educativa española
Alejandro Ciordia Morandeira
Estudiante de Derecho y Ciencias Políticas
Universidad Autónoma de Madrid
* Antes de nada me gustaría reconocer que este trabajo nunca hubiera sido posible sin las ideas vertidas en largas conversaciones por Emilio Marfull Jimenez, quien iba a ser co-autor de este artículo, pero que lamentablemente sus compromisos no lo hicieron posible. La orientación y estructura del artículo son en gran parte suyas.
1. INTRODUCCIÓN. CONTEXTUALIZACIÓN Y CONCEPTO DE ESTABILIDAD DE POLÍTICA PÚBLICA
Éste no es un artículo más sobre la tasa de fracaso escolar del 28% en chicos y del 20% en chicas en España[1], ni sobre los pésimos resultados obtenidos en el informe PISA que nos colocan sistemáticamente entre los 10 peores países de los 34 de la OCDE en lectura, matemáticas y ciencias[2]. Creo que es de sobra conocido el bajo nivel del sistema educativo español en múltiples indicadores, por lo que realizar por enésima vez un análisis comparativo internacional sería redundante y poco útil. Es por ello que el objeto de este artículo es intentar señalar qué factores han obstaculizado el más favorable desarrollo de la educación en España, especialmente en la educación básica obligatoria. La estructura del resto del artículo está precisamente estructurada en torno a la respuesta a esta pregunta.
No se trata de echar la culpa a la LOECE (1980), la LODE (1985), la LOGSE (1990), la LOPEG (1995), la LOCE (2002), la LOE (2006) o la inminente LOMCE. Al margen de valorar los aspectos positivos y negativos de cada ley, queda claro que ninguna de ellas ha podido causar por sí sola mucho daño, ni beneficio, al sistema educativo en su conjunto. ¿Por qué? Por la sencilla razón de que no han tenido tiempo para ello. Es precisamente esa maraña de siglas referidas a leyes orgánicas la gran responsable en conjunto del pobre desarrollo educativo español. Siete leyes orgánicas (sólo las referidas a la educación básica obligatoria) en 35 años de democracia han dado como resultado un modelo de política educativa caracterizado por la inestabilidad y la falta de consenso.
No hace falta ser un experto para concluir que un marco legislativo en el que se aprueban nuevas leyes orgánicas cada poco más de 4 años y 8 meses de media no puede generar resultados positivos a largo plazo, es decir, no persigue el interés general de la población, valor último que debería dirigir cualquier política pública. Hecho que es más sangrante al tratarse de una materia reserva de ley orgánica (como desarrollo del derecho fundamental a la educación del art. 27 de la Constitución[3]), que exige mayoría absoluta para su aprobación, precisamente tratando de lograr un mayor consenso y duración. Es en este punto dónde nos encontramos con la paradoja que dio origen a esta investigación: ¿Por qué los principales partidos, al emprender una nueva reforma educativa cada vez que el gobierno cambia de color, se reiteran en una postura que se ha demostrado contraria al interés general e ineficiente desde el punto de vista de cualquier política pública? Este comportamiento aparentemente irracional debería tener un alto coste político, suponiendo que la población española basase su decisión de voto en un análisis objetivo de las políticas públicas que ofrece cada fuerza. Puesto que sabemos que esto no es así, cabe la posibilidad de que un comportamiento a primera vista irracional esté motivado por una sólida racionalidad política, entendiendo ahora política como la maximización de resultados electorales, quedando patente la diferencia entre política pública y actividad política cotidiana señalada por Behn[4].
De ahora en adelante vamos a intentar explicar cuáles son los factores políticos que determinan el bajo nivel de estabilidad del sistema educativo en España. Pero antes, definimos nuestra variable dependiente, la estabilidad del sistema educativo, como el resultado de analizar 3 dimensiones de estabilidad:
a) Temporal. La ya referida duración media de las leyes orgánicas, de 4 años y 8 meses. Hay que advertir sin embargo que no todas las leyes tienen el mismo ámbito objetivo, es decir, no tienen que legislar exactamente la misma materia y por ello no se derogan las unas a las otras automáticamente. En muchos casos diferentes partes de distintas leyes se mantienen vigentes simultáneamente en el ordenamiento, lo cual es perfectamente legal. No obstante, aunque siete leyes educativas referidas a enseñanza obligatoria no correspondan necesariamente con siete leyes ordenadoras de todo el sistema educativo, el indicador temporal sigue siendo relevante en tanto que nos muestra los bandazos del órgano legislativo. Bandazos que más allá de los grandes enfrentamientos mediáticos evidencian una falta de rumbo preocupante.
b) Política. El grado de apoyo político de las leyes en su aprobación parlamentaria. De las seis leyes citadas antes, sólo la LOGSE y la LOE fueron aprobadas por una coalición de partidos que traspasaba la división ideológica izquierda-derecha. Las cuatro restantes alcanzaron la mayoría absoluta necesaria bien con los votos de los partidos más afines ideológicamente al gobierno, o incluso con los únicos votos del partido en el gobierno (caso de la LODE, la LOCE y previsiblemente la LOMCE). Además, aunque pueda resultar una obviedad, no es menos alarmante que en ninguna de las leyes los dos principales partidos se hayan puesto de acuerdo.
c) Legislativa. El grado de inclusión de medidas de leyes precedentes. La primera de las leyes educativas democráticas, la LOECE de 1980, fue anulada en gran parte por la sentencia del Tribunal Constitucional 5/1981 y después derogada definitivamente por la LODE de 1985. El PSOE de Felipe González instauró en esa ley el modelo de conciertos entre el Estado y centros privados, a partir de la cual se institucionalizó la figura intermedia de los colegios concertados, centros de titularidad privada pero de acceso gratuito gracias a financiación pública condicionada al cumplimiento del concierto. Este nuevo modelo venía a sustituir al sistema de subvenciones generalizadas a centros privados originado durante el franquismo y continuado por la LOECE. El sistema de conciertos, pese a ser a menudo criticado tanto desde la izquierda como desde la derecha, se ha mantenido prácticamente inalterado en su estructura básica, por lo que podríamos hablar de un cierto consenso, al menos como hecho consumado. Es en cuanto al currículum, la organización de las diferentes etapas y los métodos de evaluación donde existe una mayor inestabilidad, ya que desde la LOGSE, las sucesivas leyes (salvo la LOPEG, referida más en concreto a la administración y el gobierno de los centros) han modificado alternativamente los puntos más polémicos (véase: el estatus de la asignatura de religión, las asignaturas para repetir, los métodos de evaluación en cada ciclo, etc).
Una vez analizado el concepto de estabilidad del sistema educativo y evaluado el caso español, en el cual la inestabilidad parece haber afectado negativamente en cuanto a la calidad y resultados del sistema, reformulamos la pregunta inicial: ¿qué factores políticos han propiciado dicha inestabilidad? Planteamos cinco hipótesis que podrían explicar el bajo nivel de estabilidad del sistema educativo español, cada una de las cuales desarrollada y comprobada a continuación. La última sección expondrá las conclusiones que se puedan derivar tras la comprobación de cada una de las hipótesis, teniendo en cuenta que las causas propuestas no tienen por qué ser excluyentes respecto de las otras, si no que de tener alguna incidencia, es probable que éstas actúen conjuntamente con otras causas, incluso con otras no mencionadas en el presente artículo.
Ésta es sólo la introducción, puedes leer el artículo completo descargándote el siguiente archivo PDF:
[1] Fuente: Eurostat. Basic figures in the EU. Summer 2013 edition. p. 4. (datos de 2012) [http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-GL-13-002/EN/KS-GL-13-002-EN.PDF]
[2] Fuente: Informe PISA 2009. [http://www.oecd.org/pisa/pisaproducts/pisa2009/pisa2009keyfindings.htm]
[3] En adelante CE
[4] Behn, R (1980). Policy Analysis and Policy Politics, en Policy Analysis, 2 (7), pp. 199-226.
