FACTCHECKING – ¿Dónde está la frontera en Ceuta y Melilla? ¿Cuándo se entra en territorio español?
Laura Sánchez de la Sierra
Daniel Martínez González
Si bien es cierto que desde un punto de vista jurídico el protocolo a seguir por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en las fronteras Ceuta y Melilla existe y es inequívoco (para un análisis más detallado, ver el otro factchecking de este mes: ¿Hay inseguridad jurídica respecto de la Guardia Civil en Ceuta y Melilla?), no lo es menos que las autoridades españolas -en particular, el Ministro del Interior, Jorge Fernández Díaz- no han dudado en recurrir a maquinaciones lingüísticas y jurídicas para esquivar su aplicación. La teoría de este Ministro es que en las fronteras de Ceuta y Melilla no estarían llevándose a cabo “devoluciones en caliente” sino rechazos en frontera (Público, 06/05/2014).
En relación con este supuesto rechazo en frontera, el 23 de octubre de este mismo año, el Ministro del Interior, Jorge Fernández Díaz, declaró que:
"Mientras no se atraviese todo el perímetro fronterizo, evidentemente no se está en España a los efectos de aplicación de lo dispuesto en la Ley de Extranjería”
Esta declaración pone de manifiesto que, para justificar la aplicación de la figura del rechazo en frontera jurídica y esquivar el procedimiento de devolución previsto, se ha llevado a cabo una redefinición del concepto mismo de frontera, introduciendo un nuevo concepto “operativo” para el caso de Ceuta y Melilla. Esta redefinición ha sido necesaria precisamente porque en función de cuándo un extranjero cruce la línea de delimitación fronteriza procedería aplicar una u otra figura: si se considera que el extranjero no ha cruzado la frontera podría aplicarse la denegación de entrada, mientras que si se cree que ya ha entrado en territorio español debería aplicarse la devolución.
DELIMITACIÓN FRONTERIZA EN CEUTA Y MELILLA
Antes de entrar a analizar el concepto “operativo” de frontera defendido por el Ministro del Interior, conviene detenerse unas líneas para esclarecer cómo y dónde se encuentran las fronteras españolas de Ceuta y de Melilla. Al estar situadas en la costa, ambas ciudades tienen tanto una frontera terrestre, que separa a España de Marruecos, como una frontera marítima, que delimita la extensión del mar territorial español.
La demarcación -traducción material sobre el terreno de la delimitación fronteriza pactada- de las fronteras terrestres entre las ciudades de Ceuta y Melilla y Marruecos se ha llevado a cabo mediante la instalación de vallas paralelas que contienen cuchillas y alambres en su parte superior y entre las cuales se ha introducido una sirga tridimensional, un entramado a modo de tela de araña construido con cable de acero. Asimismo, la zona que rodea las vallas se ha dotado de sensores electrónicos de ruido y movimiento, luces de alta intensidad, equipos de visión nocturna y videocámaras de vigilancia. En Melilla existen dos vallas paralelas, de 6 metros de altura y 12 km de largo, y tanto la valla interior como la exterior están situadas en el lado español de la frontera. En Ceuta se han instalado tres vallas, de 6 metros de altura y 8 km de largo, dos de las cuales están en territorio español y una en territorio marroquí.
Por su parte, la frontera marítima está constituida por una línea imaginaria sobre la mar, creando así una franja marina adyacente a la costa a la que se denomina mar territorial y sobre la cual el Estado ribereño extiende su plena soberanía (art. 2 Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar). La soberanía de la que disfruta el Estado sobre el mar territorial es idéntica a la que disfruta en las aguas interiores, con la única salvedad de que debe respetar el derecho de paso inocente de los buques extranjeros (Remiro Brotóns et al., 2010).
EL CONCEPTO “OPERATIVO” DE FRONTERA
El concepto “operativo” de frontera se consolidó ya en el año 2005 y viene empleándose desde entonces. El 8 de febrero de 2014, un informe redactado por la Dirección Adjunta Operativa de la Guardia Civil y dirigido al Director General decía lo siguiente en relación con los extranjeros que intentan entrar en España por la frontera marítima de Ceuta y Melilla:
“Para evitar riesgos en la integridad física de quienes intentan sobrepasar el espigón nadando, las embarcaciones de la Guardia Civil no suelen interceptarlos en la línea imaginaria sobre la mar que constituiría la frontera y que podría provocar el ahogamiento, sino que la práctica consolidada es hacer un seguimiento con la embarcación por su seguridad e interceptarlos en la línea de agua de la playa anexa con una barrera de agentes, que a efectos prácticos constituye el límite fronterizo” (Martínez et al., 2014; 6).
De esta manera, “mediante una decisión libre y soberana”, la frontera se retrotraería hasta el lugar donde el rechazo pudiese llevarse a cabo, quedando así la frontera “materializada y visibilizada por la línea de agentes de vigilancia que, en cada caso y circunstancia, se establece desde el espigón hasta el agua de la playa que se estime necesario” (ibid.)
En relación con la entrada de extranjeros por la frontera terrestre hispano-marroquí, el mismo informe establecía que:
“La valla interna materializa la línea con la que el Estado, en una decisión libre y soberana, delimita, a los solos efectos del régimen de extranjería, el territorio nacional” (Martínez et al., 2014; 7).
De acuerdo con esto, un extranjero entraría en territorio nacional tan sólo cuando rebasase la valla interna. Sin embargo, el nuevo protocolo de actuación para la Guardia Civil y la Policía Nacional en las fronteras de Ceuta y Melilla difundido por el Ministerio del Interior el 22 de octubre de este año dio un paso más en este sentido. Según dicho protocolo, se considera que una persona ha entrado en España cuando “rebasa completamente el sistema perimetral de seguridad”, esto es, cuando supera el cordón policial situado al otro lado de la valla interna (El Mundo, 22/10/2014)
Esta redefinición de fronteras ha sido criticada por numerosos colectivos, ONGs y expertos en Derecho internacional y de extranjería, que han alegado su falta de sustentación jurídica. Entre otros, un informe del Defensor del Pueblo que ya en 2005 señalaba que:
“No existe (…) ninguna norma que permita excepcionar la aplicación plena de la ley española sobre una porción del territorio nacional. Así pues, en opinión de esta Institución, no parece acertada la explicación alusiva a que la Administración puede determinar dónde coloca los obstáculos que será preciso traspasar para considerar que se ha entrado en territorio español. La entrada en territorio español se efectúa cuando se han traspasado los límites internacionalmente establecidos” (Martínez et al., 2014; 7).
Asimismo, la ilegalidad del concepto “operativo” de frontera ha sido denunciada por el informe jurídico “Expulsiones en Caliente: cuando el Estado actúa al margen de la Ley”, elaborado por 16 profesores de distintas universidades españolas. Según este informe, “no existe ningún tipo de norma jurídica que otorgue cobertura legal a un concepto de frontera que pueda ser determinado de forma caprichosa ad casu violando, entre otros elementales principios, el de la prohibición de la arbitrariedad y el de seguridad jurídica (art. 9.3 CE).” (ibid.) En relación con la frontera marítima, afirma que “es indubitado que cualquier playa española, también la de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, son territorio nacional, como también son zonas sujetas a la soberanía española las aguas de la orilla de dichas playas” (ibid.). En cuanto a la frontera terrestre, señala que “también es notorio que la valla externa que delimita en determinadas zonas estas ciudades (…) está construida sobre territorio español” (ibid.).
Precisamente por emplear este concepto “operativo” de frontera para justificar la actuación de las Fuerzas de Seguridad en la valla melillense ha sido imputado el coronel jefe de la Guardia Civil de Melilla, Ambrosio Martín Villaseñor. El Juzgado de Instrucción número 2 de Melilla admitió a trámite el 5 de agosto la querella interpuesta por tres asociaciones contra las Fuerzas de Seguridad españolas y marroquíes por un episodio de violencia dentro del doble vallado fronterizo y ahora investiga un posible delito de prevaricación por permitir las expulsiones inmediatas de inmigrantes. En el auto de admisión a trámite concluyó, de manera provisional, que el concepto operativo de frontera no se sostiene bajo la legislación nacional ni los tratados internacionales vigentes.
Habrá que estar al tanto, pues, de la sentencia que resuelva el caso de Ambrosio Martín Villaseñor y decida sobre la legalidad del concepto “operativo” de frontera. No obstante, aunque este concepto de frontera fuese jurídicamente sostenible y pudiese por tanto aplicarse la denegación de entrada para justificar la actuación de las autoridades de frontera en Ceuta y en Melilla, ya a día de hoy se pueden oponer dos argumentos a esta teoría del Gobierno.
En primer lugar, cabe recordar que, según la normativa vigente analizada en el otro factchecking de este mes, la denegación de entrada es una figura cuya aplicación está prevista para los puestos fronterizos habilitados legalmente. Tanto las vallas fronterizas de Ceuta y Melilla como sus fronteras marítimas no constituyen puestos habilitados legalmente para el paso de extranjeros a territorio español, por lo que, de acuerdo con la Ley, no podría aplicarse este procedimiento aunque se redefiniesen las mismas fronteras.
En segundo lugar, es necesario subrayar que, en el hipotético caso de que pudiese aplicarse el rechazo en frontera, el procedimiento estaría en todo caso sujeto al respeto de ciertas garantías que vienen recogidas en el artículo 26.2 LOEx (identificación y resolución motivada, entre otras) y que en ningún caso permiten que se lleven a cabo devoluciones inmediatas como las que trata de justificar el Gobierno.
CONCLUSIÓN
De este análisis podemos, por tanto, extraer la conclusión de que el concepto “operativo” de frontera defendido por el Ministro del Interior para justificar la aplicación de las supuestas denegaciones de entrada en las fronteras de Ceuta y Melilla no es sostenible desde un punto de vista jurídico. Además, aunque esta teoría se convalidase jurídicamente en el futuro, tampoco serviría como base legal para justificar la realización de las devoluciones inmediatas de extranjeros.
REFERENCIAS
- El Mundo (23/10/2014) “Fernández Díaz defiende legalizar las devoluciones en ‘caliente’: ‘Es mejor para todos”. [En línea] disponible en:http://www.elmundo.es/espana/2014/10/23/544927e522601d7c788b458f.html
- El Mundo (22/10/2014) “Interior considerará consumada la entrada de un inmigrante en Ceuta y Melilla si rebasa completamente el sistema perimetral de seguridad”. [En línea] disponible en: http://www.elmundo.es/espana/2014/10/22/544803ca22601d1c2e8b456b.html
- Público (06/05/2014) “Interior niega las devoluciones en caliente en Melilla: ¿Por qué se colocó una segunda valla?”. [En linea] disponible en http://www.publico.es/518912/interior-niega-las-devoluciones-en-caliente-en-melilla-por-que-se-coloco-una-segunda-valla
- Remiro Brotóns A. et el. (2010) Derecho Internacional. Curso general. Valencia: Tirant lo Blanch
17 de noviembre de 2014
