FACTCHECKING - Los efectos de una hipotética legalización del cannabis. ¿Aumentaría el consumo? ¿Aum
Álvaro Monsó Gil
Juan Carreira Guillán
En el seno de la sesión plenaria núm. 89 de la Legislatura X, celebrada el martes 12 de marzo de 2013, a propósito de la moción consecuencia de la interpelación urgente del grupo parlamentario mixto sobre el impacto económico y fiscal de la legalización de la producción y el consumo de cannabis, el diputado del Partido Popular Joaquín Villanova Rueda realizaría las siguientes afirmaciones:
[En caso de legalizarse el cannabis] bajarían los precios y por consiguiente aumentarían el consumo y los consumidores (…) [Además,] habría un aumento de la delincuencia y los desórdenes públicos, como ya ocurre en países como Holanda.”
(minuto 5:00 - 5:20 del vídeo)
El presente factchecking tratará de analizar, como no podía ser de otra forma, la veracidad de las hipótesis que el Sr. Villanova Rueda barajaba durante el citado debate. En primer lugar, es necesario remitir a nuestros lectores al artículo ‘En Profundidad’ de este mismo número y su descripción del régimen penal existente en nuestro país en relación al cannabis, para así eliminar cualquier atisbo de la (considerable) confusión existente con respecto a este tema, y en la que nosotros evitaremos ahondar para no ser redundantes. De lo recogido por nuestros compañeros Emilio Marfull y Louise Ruiz se puede certificar la intención subyacente a la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana y la dirección, absolutamente en línea con la posición manifestada por el Sr. Villanova y el grupo parlamentario popular, que nuestra legislación parece tomar dentro de los tres posibles regímenes (prohibición, despenalización y legalización).
Por nuestra parte, realizaremos en primer lugar un estudio comparativo de la incidencia en el consumo del cannabis en contextos cuyos regímenes normativos son paradigmáticos de determinadas actitudes en relación a este estupefaciente. En segundo lugar, nos detendremos en las estadísticas sobre la criminalidad tradicionalmente asociada a la drogadicción para comprobar si efectivamente hay una correlación entre legalización y aumento de la delincuencia. En ambos casos, debemos prevenir, nos hemos visto limitados por la dispersión y escasa sistematicidad de los datos recogidos en relación al consumo del cannabis y sus consecuencias. En todo caso, trataremos de advertir al lector cuando existan limitaciones metodológicas o empíricas que impidan realizar extrapolaciones o comparaciones de forma contundente. El objetivo final del trabajo es bastante humilde: realizar un acercamiento que, al menos de forma tendencial, permita aseverar si las citadas declaraciones se ajustan a la realidad o no.
A) ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA INCIDENCIA EN EL CONSUMO DEL CANNABIS
A continuación ofrecemos unas gráficas de elaboración propia que se han realizado con datos del EMCDDA (European Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction) recogidos entre los años 2008 y 2012. En rojo hemos señalado algunos de los datos que consideramos relevantes:
Un primer acercamiento a estas gráficas confirma varias ideas, algunas de ellas bastante intuitivas. En primer lugar, apreciamos como Holanda ocupa una posición ‘privilegiada’ en las dos variables analizadas, lo que efectivamente puede deberse a la mayor disponibilidad o los precios más bajos del producto de los que habla el Sr. Villanova Rueda. No obstante, una segunda conclusión muy palpable de este análisis gráfico es que existen países del entorno que rivalizan de forma muy importante con el consumo holandés, aun cuando su política respecto al cannabis se orienta más hacia el extremo prohibitivo que hacia el liberalizador. Entre ellos encontramos a la República Checa, a Francia[1], a Dinamarca, al Reino Unido, a Estonia y… ¡Sí! También a España. Una primera reticencia a la hora de extraer conclusiones de lo anterior puede residir en el hecho de que estamos hablando de ‘lifetime prevalence’ (o de incidencia en el consumo a lo largo de toda la vida), por lo que puede tratarse de consumidores que tan sólo lo fueron, puede que de forma anecdótica, hace muchas décadas, y que en la actualidad y fruto de una política antidrogas más sólida pueden haber dejado de consumir. Por ello, a continuación mostramos los datos de la incidencia en el consumo a lo largo del último año. Advertimos de que estos datos no fueron recogidos todos simultáneamente, pero sí sabemos que oscilan entre los años 2008 y 2012, por lo que la probabilidad de una distorsión significativa derivada de factores temporales es escasa:
Como se puede apreciar, las diferencias son prácticamente inexistentes, lo que parece consolidar ese ‘club de honor’ de países con las tasas de consumo más elevadas. Este análisis, aun siendo extremadamente superficial en las causas geo-socio-económico-políticas, es suficiente para dejar asentado, de buenas a primeras, un hecho que deslegitima las previsiones de las voces que frente a la legalización suenan más agoreras y apocalípticas: la política de legalización no conlleva que las tasas de consumo se disparen hasta niveles desorbitados, al menos cuando se comparan con países cuya orientación penalística tiende más hacia la prohibición. Ahora bien, conviene detenerse en Holanda, ese paradigmático Estado cannábico que tantas ardientes discusiones provoca entre detractores y defensores de la legalización.
El caso de Holanda
En primer lugar, es importante señalar que, en contra de la creencia popular, en Holanda jamás se ha producido una legalización ope legis, ya que los textos normativos holandeses siguen siendo tan prohibitivos como los de muchos países de su entorno[2]. No obstante, en Holanda existe una legalización de facto, es decir, simplemente es una cuestión de acuerdo en torno a la nula ejecución (enforcement) de las sanciones frente a las conductas ilegales relacionadas con el cannabis. Esta política comenzó en 1976, y, de acuerdo a un informe técnico de la American Academy of Pediatrics (2004) se puede afirmar que las consecuencias en el aumento de las cifras del consumo son evidentes. Desde 1984 hasta 1992 el incremento en el consumo fue sustancial y sostenido, mientras que en países del entorno se mantenía igual o descendía. Por ejemplo, entre la población de 18 a 20 años, la proporción que afirmaba haber consumido marihuana alguna vez incrementó en dicho período del 15% al 44%, mientras que la proporción que afirmaba haberla consumido durante el último mes incrementó del 8,5% al 18,5%. Sin duda se trata de cifras demoledoras, y evidencian un innegable poso de veracidad en las alarmas que los prohibicionistas hacen sonar con respecto a los problemas de salud pública que puede acarrear la mayor disponibilidad o un cierto grado de banalización de los efectos nocivos del cannabis. En este sentido, los argumentos expuestos por el diputado del PP Joaquín Villanova parecen tener respaldo en la evidencia empírica.
Sin embargo, y de acuerdo a ese mismo informe, entre 1992 y 1996 países del entorno holandés como Noruega aumentaron igualmente de forma sustancial el consumo, algo que también ocurriría en Estados Unidos (país cuyas ingentes cifras de consumo han llevado a recientes experimentos en relación a la legalización del uso recreativo que se analizan más abajo). El siguiente gráfico, elaborado por MacCoun y Reuter (2001), muestra como al menos durante este período el incremento en el consumo en Holanda no puede atribuirse al menos de forma exclusiva a la política de legalización de facto del país de los tulipanes:
El caso de Portugal
En Portugal, desde 2001 se optó por despenalizar la posesión de cannabis y de otras drogas como la cocaína, la heroína y la metanfetamina. No obstante, debemos evitar confundir esta despenalización, es decir, su salida de la sanción penal, con la legalización. La posesión en Portugal podrá ser sancionada administrativamente, aunque normalmente se acuerda el sometimiento del infractor a un tratamiento de deshabituación. En este último punto, la norma no difiere mucho de nuestro artículo 25 de la Ley Orgánica 1/1992 sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, aunque la reforma de esta ley que está en trámites de aprobación se suprimirá esta posibilidad de conmutar la sanción por un tratamiento. Esto ha supuesto la reacción de asociaciones y ONGs, que ven en esta acción un paso atrás a la hora de tener en cuenta las circunstancias individuales de la persona que consume alguna de estas sustancias. La gran diferencia actual entre el Código Penal español y el portugués es que el nuestro sí castiga la posesión cuando hay indicios de que pueda estar destinada al tráfico.
Podemos afirmar con rotundidad que la despenalización de las drogas en Portugal no ha alterado la vida de los portugueses. Los datos que aporta el estudio de la revista Time (obtenidos del artículo «Drugs in Portugal: Did Decriminalization Work?» de Maia Szalavitz) indican que el consumo de cannabis no solo no aumentó en los cinco años posteriores a su desregulación en 2001, sino que éste descendió del 14,1% al 10,6%. Asimismo descendió el porcentaje de consumidores de heroína y de contagios de VIH, que entre el año 1999 y 2003 descendió un 17%. Tan sólo entre los adultos jóvenes se detectó un ligero aumento en el consumo de cannabis durante el periodo 2001-2006, mientras que se aprecia una disminución bastante importante en otras sustancias. A pesar de la laxitud de las nuevas normas, no llega al 10% el porcentaje de adultos portugueses que reconoce haber consumido cannabis alguna vez en su vida y las cifras de consumo comparado con otros países europeos son muy inferiores a la media. De hecho, las gráficas muestran que sólo un 2,7% de adultos reconocen haber consumido cannabis en el último año, cifra que aumenta al 5,1% si tenemos en cuenta a los portugueses de entre 15 y 34 años. Uno de los primeros resultados que se apreciaron con la despenalización de las drogas fue un descenso en más del 50% del número de personas en tratamiento de deshabituación con metadona y buprenorfina. Entre 1999 y 2003, Portugal pasó de tener 14.877 personas en tratamiento con estas sustancias a sólo 6.040. El dinero ahorrado en garantizar el cumplimiento de una ley más restrictiva fue destinado a aumentar los recursos de los tratamientos libres de drogas. El buen resultado de estas políticas ha llevado a algunos países europeos como Eslovenia, Bulgaria y Croacia a imitar su modelo, eliminando el castigo penal por la posesión de cannabis.
Esto nos puede llevar a un argumento importante. Encontrándonos en una era de cultura globalizada donde las tendencias en el consumo (desde la moda a la tecnología, desde el ocio a las drogas) traspasan fronteras sin impedimento aparente, existe un efecto contagio (no nos aventuramos, sin embargo, a indagar en la dirección de la causalidad) entre países con estilos de vida ‘occidentalizados’. En ese sentido, el control del consumo o la producción del cannabis tiene un elemento transfronterizo que escapa a las posibilidades de control político nacional. La siguiente gráfica (elaborada por la EMCDDA para su Informe Europeo sobre Drogas 2014) parece mostrar como desde el período de 1990 a 2013 la tendencia general, al menos hasta mediados de la primera década del S.XXI y en algunos casos (Finlandia, Italia, Dinamarca) hasta donde existen datos disponibles, es un aumento generalizado del consumo (con honrosas excepciones como el caso de Reino Unido y, en menor medida, Alemania):
Este argumento implica añadir una cierta dosis de perspectiva realista al debate, ya que conlleva que los gobiernos en muchos casos han de afrontar el desafío de un mercado globalizado de cannabis que de forma (culturalmente) inevitable seguirá en expansión o al menos con un grado importante de protagonismo. Atribuir el aumento del consumo exclusivamente a la comercialización en los coffee-shops holandeses puede ser precipitado cuando hablamos de un país que, como tantos otros, se encuentra sumido en un proceso de ‘glamourización’ contracultural del cannabis, donde el imaginario colectivo de un porcentaje muy significativo de (especialmente) la población joven sigue otorgando una posición privilegiada al ocio desenfadado y rebelde, así como a una despreocupación romántica à la carpe diem. Es en este momento cuando entran en juego los argumentos clásicos de los sectores pro-legalización relativos a la destrucción del mercado negro, el fin del narcotráfico, la regularización fiscal de los ingresos millonarios del cannabis o el fin de la persecución de una sustancia que, desde la perspectiva de los consumidores habituales, se postula como no menos nociva en términos de salud pública que el tabaco o el alcohol. Para una discusión de estos aspectos del debate, nos remitiremos de nuevo al artículo En Profundidad de este undécimo número de la Revista Online Ágora.
El caso de los estados de Colorado y Washington en EE.UU.
Otro ejemplo paradigmático sobre el que volveremos a continuación es el de los estados de Colorado y Washington, que en fechas recientes legalizaron el uso recreativo de la marihuana. No existen aún datos para la incidencia en el consumo en 2014, cuando los comercios autorizados comenzaron a dispensar estos productos a sus clientes. No obstante, sí que disponemos de datos desde mediados de los años 90 hasta aproximadamente 2011, que son relevantes porque se trata de un período durante el cual el uso terapéutico se legalizó (2001) y el comercio de la marihuana para uso terapéutico se liberalizó (2009). A continuación mostramos dos gráficos elaborados por Jeffrey Miron (2014), director de estudios económicos del instituto CATO, académico de Harvard y uno de los más firmes defensores libertarios de la política de legalización. Los datos muestran el insignificante efecto que, en el caso de Colorado, tuvieron estos dos hechos en las cifras de consumo. A fortiori, Miron nos recuerda las dos limitaciones que suelen contener este tipo de datos: el falseamiento de determinadas respuestas cuando la sustancia es ilícita, y que el porcentaje de respuestas falsas puede reducirse de forma significativa tras acontecer los cambios legislativos y suavizarse la punibilidad social.
Pese al ligero repunte en los dos años en que el uso y comercio terapéutico de la marihuana se legalizó y liberalizó respectivamente, en este caso el efecto sobre las tasas de consumo de una política más tolerante parece alterar significativamente la tendencia observada para los datos recogidos en Holanda. Puede ser pronto para aventurarse a sacar conclusiones, pero a lo largo de los próximos meses será interesante observar si la tendencia decreciente del consumo continúa con la legalización del uso recreativo y la comercialización pública del cannabis que comenzó en enero de 2014.
B) ANÁLISIS COMPARATIVO DE LAS TASAS DE CRIMINALIDAD
Nos gustaría proceder, una vez finalizado este breve análisis de las consecuencias que para la incidencia en el consumo parece tener la legalización, al estudio de los hipotéticos efectos que una política legalizadora podría tener sobre las tasas de delincuencia y criminalidad. Desafortunadamente, el caso de Holanda es difícilmente contrastable en su origen a través de la evidencia empírica, ya que las cifras de criminalidad del período anterior a la legalización de facto (años setenta y principios de los ochenta) son inexistentes o al menos inaccesibles. Sí podemos, sin embargo, consultar las cifras de criminalidad holandesas contrastadas con los países de su entorno. El siguiente gráfico de elaboración propia a partir de datos de Nation Master muestra las cifras holandesas de homicidios contrastadas con otros países (datos del año 2006):
El siguiente gráfico, también elaborado a partir de datos de Nation Master (en este caso del año 2000), es un indicador interesante en lo que a seguridad se refiere, ya que recoge la percepción ciudadana de riesgo de delincuencia (en este caso de robos). Este indicador implica acercarse a la calidad de vida subjetiva que conlleva saberse seguro en un entorno, y a la vez es uno de los elementos que, indirectamente, Joaquín Villanova, parece retratar como amenazado por la legalización:
En los dos gráficos mostrados, la posición relativa de Holanda implica que es falso aseverar que las políticas legalizadoras han provocado un estado alarmante de los niveles de delincuencia. Se puede apreciar que los Países Bajos se sitúan en ambos indicadores en posiciones privilegiadas: por debajo de los niveles de homicidio medios de la eurozona y la Unión Europea y por encima de la media de seguridad subjetiva percibida en países como Italia, Alemania, Francia o Nueva Zelanda y la media de los países integrantes del G7.
Si cruzamos el Atlántico de nuevo para examinar el caso de Colorado, pese a que puede ser algo pronto para lanzar las campanas al vuelo, las cifras que este año se han registrado en lo que a delincuencia se refiere en su principal núcleo poblacional, Denver, son, cuanto menos, prometedoras. De nuevo se puede insistir en la idea ya mencionada: si bien no son suficientes como para establecer una relación de causalidad, sí sirven para rebatir las voces más alarmistas que pronosticaban el advenimiento de verdaderas catástrofes de orden público. A continuación ofrecemos el resumen en cifras oficiales que el Gobierno del Condado de Denver facilitaba para el período de enero a octubre de 2014, cuando la política legalizadora del uso recreativo del cannabis entró en vigor:
Salvo las cifras de incendios provocados (arson, para los no anglo-parlantes) que aumentaron en un 39,2%, registrándose 42 casos más respecto al mismo período del año anterior, el resto de indicadores examinados reflejan una tendencia a la baja o una relativa estabilidad (los aumentos en las agresiones con agravantes -aggravated assault- o en los hurtos –larceny- son del 2,2% y del 1,4% respectivamente, y, por tanto, pueden considerarse como anecdóticos). Los descensos en los niveles de homicidios, robos, agresiones sexuales, robos con allanamiento y robos en y de vehículos con motor contribuyen a un descenso generalizado de un 7,7%. Evidentemente, se trata de una estadística que los promotores de la iniciativa de la legalización del uso recreativo del cannabis han esgrimido como argumento contra sus detractores.
Claro está que si bien aquéllos no pueden presumir frente a estos últimos de que no haya una relación espuria entre su medida y las cifras de criminalidad, sí pueden hacerlo con respecto a las cifras de recaudación fiscal. Desde enero, los comercios autorizados de Colorado han vendido una cifra de cannabis para uso recreativo de nada menos que 90 millones de dólares, 35 millones de los cuales han entrado en las arcas públicas en forma de impuestos, tasas y concesiones de licencias (Huffington Post, 2014). Son datos, los presentados en esta sección, que son un varapalo para los defensores de la postura del grupo popular en el debate celebrado en el Congreso hace aproximadamente un año y medio.
CONCLUSIONES
Como hemos podido ver a través de la exposición de los diferentes datos, parece que la afirmación de que la legalización del cannabis produciría un aumento del consumo tiene un cierto respaldo empírico, basándonos principalmente en las consecuencias que tuvo la mayor permisibilidad en Holanda. Mientras que en los países del resto de Europa la tendencia se mantenía o descendía, el consumo entre los holandeses creció a un ritmo vertiginoso durante los primeros ocho años desde que sus políticas cambiaran en 1984. No obstante, es importante indicar que esto ocurrió hace ya treinta años y el contexto actual en Europa no es el mismo. La afirmación del diputado popular se basa en especulaciones y no necesariamente debe ocurrir de este modo. Es probable que su despenalización produjera un aumento del consumo en un primer momento, como reacción ante la permisibilidad de una sustancia hasta entonces prohibida, pero no necesariamente provocaría un aumento del consumo a largo plazo. En este sentido, podemos concluir que su afirmación tiene sólidos fundamentos pero no es una predicción totalmente fiable.
Aunque las reservas acerca de la tolerancia del consumo tengan un fundamento empírico, ello no conlleva la efectividad de un régimen prohibicionista como medio de evitar su uso, sino que las cifras positivas de uno de los sistemas normativos más liberales como es el de Portugal indica más bien todo lo contrario: dar mayor margen de autonomía individual ha conducido a una disminución del consumo.
La segunda parte de la afirmación del señor Villanova Rueda sobre el aumento de la criminalidad asociado al consumo de cannabis no parece apoyarse en datos fiables. En primer lugar, las tasas de homicidio en Holanda son considerablemente inferiores a la media europea como se muestra en el gráfico correspondiente. Además, los holandeses no sienten que la delincuencia sea un problema alarmante en el país. Igualmente, en el estado de Colorado los índices de criminalidad han descendido en el año posterior a la regulación del consumo, aunque también es probable que se deba a otros factores. Este argumento puede reforzarse si aplicamos de forma análoga las consecuencias que produjo la prohibición del consumo de alcohol en los Estados Unidos:
Como se indica en la figura, la tasa de atracos y homicidios por arma de fuego se elevó de manera significativa entre 1920 y 1933, los años en los que su consumo estuvo prohibido. En el periodo inmediatamente posterior a la despenalización, las cifras descendieron casi a la mitad. La relación de causalidad parece bastante fuerte.
Por último, las cifras de recaudación impositiva directa por la venta legal del cannabis han supuesto un importante beneficio para las arcas públicas, lo cual supone un incentivo para su regulación.
Una vez analizados los datos, la conclusión a la que llegamos no es definitiva. La afirmación del diputado Villanova Rueda mezcla datos reales y demostrables con otros que pueden resultar inciertos y engañosos. Su posición ideológica previa le lleva a buscar datos en su favor , lo cual produce una sensación de fiabilidad, aun cuando el diputado popular se está apoyando en estadísticas parciales o poco concretas.
REFERENCIAS
[1] En Francia, por ejemplo, ni tan siquiera se realiza la distinción entre drogas duras y blandas (Van Dijk, 1998), lo que es clara muestra de una actitud intransigente hacia la flexibilización de los textos normativos en relación al cannabis, aun cuando las cifras del consumo muestran una actitud social que se sitúa en el polo opuesto.
[2] Sirva como muestra que existe en la normativa holandesa penas de prisión de hasta 1 mes para la posesión (destinada al uso) de 5 gramos o menos de cannabis. Ver MacCoun y Reuter (2001) para un análisis más detallado.
BIBLIOGRAFÍA
Artículos académicos
-Joffe, A. y Yancy, S. (2004): Legalization of marihuana: potential impact on youth, Pediatrics, American Academy of Pediatrics, Technical Report, Vol. 113, n.6
-MacCoun, R. y Reuter, P. (2001) Evaluating alternative cannabis regimes, British Journal of Psychiatry, 178, 123-128
-Núñez Paz, M. y Guillén López, G. (2008) Moderna revisión del delito de tráfico de drogas: estudio actual del art. 368 CP, Revista Penal n.22, julio 2008.
-Van Dijk, J. (1998) The narrow margins of the Dutch drug policy, European Journal on Criminal Policy and Research, Vol. 6 , n. 3
Reportajes e informes online:
15 de diciembre de 2014
