E. Llop. "¿Hacia un Estado palestino? La existencia de un Estado soberano y el valor del recono
Elisa Llop Cardenal
Introducción
El debate acerca del reconocimiento de Palestina como un Estado soberano se remonta al menos a 1947[1], pero ha recobrado fuerza recientemente a raíz del nombramiento de Federica Mogherini como Alta Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. La sucesora de Catherine Ashton afirmó, nada más tomar posesión, que uno de sus objetivos seríatener un Estado palestino al final de su mandato. El matiz entre tener y reconocer es relevante. ¿Existe un Estado palestino a día de hoy? ¿Qué papel juega el reconocimiento internacional en la existencia legal y de facto de un Estado soberano? La respuesta a estas preguntas sigue enfrentando a académicos, juristas, políticos y analistas. Aunque no es posible llegar a una conclusión definitiva basada en Derecho, el objetivo de este artículo es arrojar cierta luz sobre estas cuestiones, y valorar el potencial impacto del respaldo de la Unión Europea y sus Estados Miembros al Estado palestino desde un punto de vista jurídico y factual.
A. ¿Es Palestina un Estado soberano de acuerdo con el Derecho Internacional?
Las características que ha de reunir una determinada entidad para ser reconocida como Estado soberano no pueden ser claramente determinadas desde una perspectiva estrictamente jurídica. A pesar de ello, existen ciertos criterios, propuestos desde la teoría política[2], que hoy son aceptados como requisitos fundamentales para la definición de un Estado como sujeto de Derecho Internacional:
I. Población permanente
II. Territorio determinado
III. Gobierno efectivo
IV. Capacidad para entrar en relaciones con los demás Estados
Estos requisitos, recogidos en la llamada Convención de Montevideo[3], no nacieron bajo un tratado universalmente aceptado, pero hoy se consideran ley internacional porque han alcanzado la consideración de costumbre. En todo caso, si bien se ajustan a la mayoría de Estados, no son satisfactorios para resolver los casos problemáticos[4]. Existen ejemplos de entidades a las que se reconoce ampliamente el estatus de Estado soberano y no reúnen estas exigencias o han dejado de reunirlas (Somalia) y también de otras que, reuniéndolas de facto, no han obtenido el reconocimiento unánime como Estados (Somalilandia), no se reivindican como tales (Taiwán, la Santa Sede) o se presentan como casos sui generis (Kosovo). También resultan insuficientes para explicar el estatus internacional de entidades que reivindican su independencia del Estado al que pertenecen y que, sin ser independientes, cumplen en la práctica con estos criterios (Quebec, Escocia o Cataluña).
El presidente palestino, Mahmud Abás, y el secretario general de la ONU, Ban Ki-Moon. Fotografía de Andrew Gombert (EFE). Fuente: El País.
Si aplicamos los criterios de Montevideo al caso palestino, nos encontramos de nuevo ante una situación insatisfactoria.
¿Existe una población permanente? Sí. Aunque con frecuencia se habla de refugiados, el pueblo palestino ha sido reconocido como tal por la Asamblea General de la ONU[5]. No obstante, podrían plantearse problemas al tratar de elaborar un censo, debido a la creciente presencia de colonos israelíes en los territorios ocupados[6].
¿Tiene Palestina un territorio definido? La flexibilidad de las fronteras no impide la calificación de un Estado como tal, dado que ello llevaría a la pérdida de estatalidad automática siempre que estallase un conflicto fronterizo. No obstante, en el caso de Palestina la definición del territorio es un problema fundamental; la actual aspiración tiende a ser el regreso a las fronteras establecidas por la llamada Línea Verde tras el armisticio de 1949[7], pero estos territorios permanecen bajo ocupación israelí desde 1967[8], y la construcción de un muro por parte de Israel desde 2002[9] está provocando de facto una nueva demarcación fronteriza.
¿Puede considerarse que existe un Gobierno efectivo? En este punto se hace necesario distinguir entre las diferentes regiones. La situación en los territorios de Cisjordania y Gaza es diferente. Además, ¿qué entendemos por efectivo? La población sufre de pobreza extrema, falta de infraestructuras y saneamiento básico y escasez alimentaria, por citar sólo algunos de los graves problemas que afectan a estas zonas. Aunque oficialmente el Gobierno palestino lo ejerce la Autoridad Nacional Palestina, Cisjordania se encuentra gobernado por Fatah, el partido en el que se integró la Organización para la Liberación de Palestina (OLP); en cambio, en Gaza cabría discutir si el gobierno efectivo está en manos de Hamas o de Israel, quien, pese a haberse retirado formalmente del terreno, ejercería aún el poder como fuerza ocupante dada su capacidad de control[10]. La discusión acerca de la existencia de una ocupación israelí en Gaza es objeto de encendidos debates en el plano político, académico y jurídico. Es, por tanto, posible argumentar en ambos sentidos, pero la cuestión del gobierno efectivo de un potencial Estado palestino está lejos de ser resuelta.
¿Tiene Palestina la capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados? En este caso, la respuesta ha de ser afirmativa. En 2012 fue admitida por la Asamblea General de la ONU como Estado observador no miembro[11]. Si bien ello no supone su admisión como miembro de pleno derecho de la ONU, dado que esto requiere la aceptación del Consejo de Seguridad, supone un espaldarazo a un futuro Estado palestino independiente, soberano, democrático y ajustado a las fronteras definidas antes de 1967. Además, hoy en día aproximadamente el 70% de los Estados miembros de la ONU reconocen a Palestina como un Estado soberano[12]. Recientemente, Palestina ratificó el Estatuto de Roma[13], por lo que está previsto que se convierta oficialmente en Estado miembro de la Corte Penal Internacional el próximo 1 de abril. Este es un paso fundamental que trasciende el mero estatus legal para afectar profundamente al conflicto político existente. No obstante, el valor jurídico del reconocimiento para la existencia de un Estado tampoco está claramente definido, como se expondrá a continuación.
La conclusión que cabe deducir de lo expuesto es que la respuesta a si Palestina es a día de hoy un Estado depende de la definición que se acepte de conceptos como la delimitación del territorio o la efectividad de un gobierno. Si se asume que Palestina cumple en la actualidad con ambos criterios, resulta lógico derivar de ello su estatalidad, esto es, su existencia como Estado soberano en el plano internacional. Si, en cambio, se considera que no existe hoy en día una autoridad gubernamental capaz de ejercer un control efectivo del territorio, entonces será posible seguir negando la existencia de un Estado soberano palestino. ¿Cómo salir de esta situación? La respuesta podrían tenerla el resto de Estados soberanos, quienes tienen la capacidad dereconocer al Estado palestino como tal.
Bandera palestina ondeando tras el voto en el Parlamento Europeo. Fuente: Palestina Libre
B. El valor del reconocimiento internacional: los enfoques constitutivo y declarativo
El valor jurídico que implica el reconocimiento internacional de la estatalidad de una determinada entidad no está netamente definido. Aunque está claro que no es un criterio legal de estatalidad, en determinadas ocasiones puede resultar crucial. Existen dos enfoques respecto a su valor.
El enfoque constitutivo considera que sólo aquellas entidades que ya tengan el reconocimiento internacional de otros Estados y mantengan relaciones con ellos en condiciones de igualdad en tanto que Estados soberanos pueden considerarse tales. El enfoque declarativo, en cambio, considera que el estatus internacional de una entidad se ha de determinar previamente, una vez cumplidos otros criterios, y que la posterior entrada en relaciones con otros Estados no modifica tal estatus. Es decir, que el reconocimiento internacional por parte de otros Estados no es un criterio necesario para hablar de un Estado soberano.
Aunque la mayor parte de los académicos defienden el enfoque declarativo, la doctrina del reconocimiento continúa siendo objeto de discusión, ya que ninguno de los dos enfoques es plenamente satisfactorio a la hora de resolver casos complejos. Taiwán, por ejemplo, cumple con los requisitos de Montevideo, es parte de varios tratados internacionales y miembro de la OMC[14], y aunque opera de facto como Estado en el plano internacional, no es reconocido como tal por casi ningún otro país[15]. De acuerdo con el enfoque declarativo, ello no sería obstáculo a su estatalidad. Pero ¿puede una entidad apenas reconocida como Estado y que no se autoproclama tal ser considerada un Estado soberano? Otro ejemplo dudoso sería Somalia, cuyo estatus como Estado fallido es hoy casi universalmente aceptado. ¿Por qué, pese a no mantener los criterios de Montevideo, sigue siendo considerado un Estado? ¿Y por qué el estatus de Somalilandia, que sí cumple con dichos requisitos, no es reconocido internacionalmente? El enfoque declarativo no sirve para responder a todas estas cuestiones.
Por otra parte, si todos los Estados reconocieran unánimemente a una entidad en tanto que Estado aunque no cumpliera con el resto de requisitos, ¿estaríamos por ello ante un Estado? ¿Cuántos países han de reconocer a otro para considerar que se trata de un Estado soberano? El actual estatus internacional de Kosovo, por ejemplo, es dudoso debido a la división internacional que existe respecto a su reconocimiento[16]. Si el reconocimiento fuese unánime, no obstante, negar su estatalidad parecería ilógico[17]. Pero el enfoque constitutivo tampoco puede ser la solución, dado que el reconocimiento de otro Estado en tanto que tal no es un deber, sino una prerrogativa. Dejar en manos de la voluntad puramente discrecional de los demás países la existencia objetiva de un Estado no puede ser un criterio jurídico.
El reconocimiento de un Estado tiene consecuencias legales significativas, pero plantea problemas dado que, casi siempre, resulta imposible separar el reconocimiento en sí de una idea de “aprobación” política. El contexto político resulta crucial en este ámbito, y por tanto no es posible determinar objetivamente si una entidad puede ser clasificada como Estado cuando tal estatus resulta discutible.
Uno de los motivos de la falta de una regulación precisa es que la creación y desaparición de Estados no ha sido abordada de forma neutral por quienes se dedican al Derecho Internacional. La alteración de las fronteras no es un cambio legal, sino una consecuencia de acción y agitación política, que dividen a la ciudadanía, la opinión pública y también el ámbito académico entre los que defienden el cambio y los partidarios de mantener el statu quo. La calificación legal es casi siempre posterior a la modificación real, pero constituye un arma más de poder político. Así, la negación de la categoría de Estado soberano a Palestina es, sin duda, una de las manifestaciones del conflicto político e ideológico que subyace. Como consecuencia, el reconocimiento por parte de la Unión Europea y otros Estados podría tener un impacto significativo en dicho conflicto, inclinando la balanza en favor de la creación de un Estado palestino –previsiblemente, ceñido a las fronteras establecidas antes de 1967- y colocando una mayor presión sobre Israel para retirarse de los territorios ocupados.
C. Implicaciones de un potencial reconocimiento del Estado palestino por la Unión Europea
Como se mencionaba al inicio de este artículo, Federica Mogherini afirmó, desde el momento en que asumió su mandato, su intención de que el Estado palestino se convirtiese en una realidad en el tiempo en que ella esté al frente de la política exterior de la Unión Europea. Recordó que existe una urgencia dramática por avanzar en el proceso de paz y facilitar que la Autoridad Nacional Palestina pueda llevar a cabo la función que le corresponde en Gaza: garantizar la seguridad de la población y controlar los accesos. No obstante, reconoció que la política que sigue Israel avanza en la dirección contraria, bloqueando los accesos e incrementando los asentamientos de colonos. Esta falta de perspectiva en el plano político es, según Mogherini, causa y consecuencia del incremento de la violencia en la región en los últimos tiempos[18]. Por eso, el compromiso de la Alta Representante es que, mediante el reconocimiento del Estado palestino por la UE, se abra una nueva vía, reaparezca la perspectiva de una solución política y pactada, y se cumpla el proyecto de crear dos Estados independientes.
Federica Mogherini. Fuente: The Telegraph
La Unión Europea tiene el potencial de ser influyente no sólo por su importancia geopolítica a nivel mundial –lo que le permite hacer frente al apoyo incondicional de EEUU a Israel y liderar una alianza política favorable a la creación de un Estado palestino- sino por su papel fundamental en el plano económico para ambas partes: la UE es el primer socio comercial de Israel y también el primer donante de fondos de la Autoridad Nacional Palestina. Puede convertirse en el principal actor político para construir un diálogo entre las partes en una situación de igualdad que no ha existido hasta hoy en buena medida debido a la falta de reconocimiento internacional de Palestina como Estado soberano.
El principal inconveniente para que este paso cristalice es que la decisión pertenece al ámbito de Política Exterior y de Seguridad de la UE, que permite a la organización actuar con personalidad propia en la escena internacional, pero requiere del consenso (unánime) de los 28 Estados Miembros, lo que dificulta la toma de una decisión de esta envergadura. No obstante, recientemente se han producido avances significativos en esta dirección.
El Parlamento Europeo, único órgano de la UE cuya composición se basa en la elección directa por los ciudadanos, adoptó el 17 de diciembre de 2014 una resolución aprobando “en principio el reconocimiento del Estado palestino y la solución de dos Estados” y apoyando un regreso a las fronteras de 1967. Pese a haber sido respaldada por un 66% de los eurodiputados[19], la propuesta inicial encontró resistencia a un reconocimiento sin condiciones –de modo que se incluye en el texto la necesidad de avanzar en las negociaciones de paz antes del reconocimiento-, así como a una exhortación directa a los Estados miembros a que reconozcan el Estado palestino. De hecho, por el momento Suecia es el único Estado miembro[20] cuyo Gobierno ha reconocido a Palestina como Estado soberano[21]. Dicho reconocimiento se produjo en octubre de 2014, y supuso un impulso para que otros países de la Unión adoptaran medidas similares. Si bien todavía ningún otro Ejecutivo europeo ha dado el paso definitivo, los Parlamentos de Reino Unido, Francia, España[22] e Irlanda ya han tomado medidas legislativas solicitando esta misma decisión a sus respectivos gobiernos, y otros países, como Dinamarca, han expresado su intención de hacerlo.
Resultados de la votación en el Congreso Español. Fuente: Eco Republicano
Así pues, la tendencia avanza hacia un reconocimiento más extendido del Estado palestino, y la adhesión de la Unión Europea y sus Estados miembros supondría un fuerte apoyo a la solución basada en dos Estados. A pesar de ello, el conflicto palestino-israelí está fuertemente anclado en disputas que trascienden lo meramente territorial, y la implicación de actores como Estados Unidos en favor de Israel hacen que la solución diste de estar cerca. Lo que es indiscutible es que ninguna de las partes puede permitirse otros cuarenta años de guerra, ocupación, violencia y sufrimiento. La negación del estatus jurídico internacional es el menor de los problemas para las verdaderas víctimas, los ciudadanos, pero su reconocimiento cuasi-unánime desbloquearía un importante nudo de grandes tensiones. Si ambas partes adquieren el mismo estatus internacional, y la Unión Europea adopta un papel proactivo en el diálogo, no cabe duda de que estaremos más cerca de alcanzar una solución pactada.
Conclusión
Los efectos del conflicto palestino-israelí se vierten mucho más allá de las fronteras disputadas, y la comunidad internacional tiene no sólo la responsabilidad, sino también el interés, de poner fin a varias décadas de violencia. Si bien el sistema internacional carece de una autoridad que se sitúe por encima de los diferentes Estados con capacidad de imponer el orden, hoy en día no puede seguir considerándose un entorno anárquico. La presión internacional puede –y debe- ejercerse para frenar el proceso de destrucción que lleva años produciéndose.
Por una parte, la ratificación por Palestina del Estatuto de la Corte Penal Internacional supone un cambio del marco jurídico sin precedentes, que sin duda tendrá un impacto político decisivo. En los próximos meses, la Corte podrá comenzar a investigar la comisión de crímenes de guerra, genocidio y lesa humanidad[23] cometidos tanto por Palestina como por Israel en territorio palestino. Es decir, la adhesión al Estatuto no sólo supone la afirmación de la estatalidad de Palestina, sino un importante factor que puede ejercer presión internacional sobre ambas partes para responder internacionalmente por la comisión de estos crímenes y terminar con la violencia.
Otra medida que ya ha sido adoptada y entrará en vigor el 1 de septiembre de 2015 es el veto por parte de la UE a la importación de productos orgánicos procedentes de los territorios ocupados. Pero cabe pensar en medidas más contundentes. Si bien hay que tener en cuenta el impacto que ciertas sanciones económicas pueden tener sobre la población, si se acompañan de la correspondiente concienciación y organización[24], pueden resultar una manera efectiva de acelerar un cambio político, venciendo la resistencia de un Estado que no puede sobrevivir económicamente aislado[25].
Israel cuenta, no obstante, con un potente aliado como es EEUU, que respalda su actuación, garantizando su capacidad económica y armamentística para seguir librando esta batalla con éxito en el actual estado de cosas. Además, con el apoyo incondicional de EEUU cualquier intervención –pacífica o no- queda descartada, ya que toda propuesta será vetada en el Consejo de Seguridad de la ONU. El papel de la UE sería precisamente cambiar el actual estado de cosas, creando un bloque que permita presionar a través de medios económicos y diplomáticos a Israel de manera que retome las negociaciones, se retire de los territorios ocupados y cese la violencia, avanzando hacia el reconocimiento de Palestina.
En todo caso, no olvidemos que para que Palestina pueda funcionar como un Estado no basta con la retirada de Israel. La Autoridad Nacional Palestina no se encuentra en la actualidad capacitada para ejercer el control de su territorio y garantizar la seguridad de su población, especialmente en Gaza, donde Hamás detenta un poder significativo que no repercute en el bienestar de los gazatíes. Por ello, el proceso de reconocimiento debe ir acompañado de avances en el diálogo con Israel, pero también de apoyo logístico, económico e institucional a las autoridades palestinas para que puedan operar de forma efectiva, llenando de contenido su esperado estatus de Estado soberano. No cabe duda de que todavía queda mucho camino por delante; está todo por hacer. Pero los siguientes pasos ya han sido definidos, y es el momento de pasar de la observación a la participación pacífica activa. Palestina no puede seguir esperando.
Una parte del muro que recorre Cisjordania. Fuente: Palestina Libre
[1]El 29 de noviembre de 1947 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 181 recomendando la partición del territorio palestino en dos Estados, uno judío y otro árabe, con un área, que incluía Jerusalén y Belén, bajo control internacional.
[2] Max Weber definía el Estado como una unidad de carácter institucional que en el interior de un territorio monopoliza para sí el uso de la fuerza legal.
[3] La Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados, más conocida como Convención de Montevideo, es un tratado internacional firmado en Montevideo, Uruguay, el 26 de diciembre de 1933, en la Séptima Conferencia Internacional de los Estados Americano
[4] Además de los criterios de Montevideo, los llamados “criterios adicionales” ayudan a completar la imagen de lo que debe cumplir un Estado para ser considerado tal. Estos criterios, formulados en negativo, se refieren a las circunstancias en que el resto de Estados han de negar el reconocimiento de otro: cuando este último haya tratado de emerger a través de una violación del derecho de autodeterminación, basándose en un sistema de apartheid, o a través de un uso ilegítimo de la fuerza. No obstante, estos criterios tampoco son suficientes para resolver todos los casos.
[5] Resolución 3236 (XXIX) de la Asamblea General de la ONU, de 22 de noviembre de 1974.
[6] Aunque es difícil establecer una cifra, algunas fuentes (como el Council for European Palestinian Relations) hablan de cerca de medio millón de colonos israelíes entre Cisjordania, el este de Jerusalén y los territorios entre la Línea Verde y el Muro de separación.
[7] La declaración de independencia del Estado de Israel en 1948 desató un conflicto en la región que culminó con un Armisticio impulsado por la ONU en 1949 entre Israel, Jordania, Egipto, Siria y Líbano.
[8] Israel se hizo con el control de Gaza, el Sinaí, Cisjordania, el este de Jerusalén y los Altos del Golán en la Guerra de los Seis Días (1967). Tras la devolución a Egipto y Jordania de una parte de los mismos tras negociaciones, mantiene la ocupación en otros.
[9] Para más información sobre esta cuestión, se recomienda la lectura de la “Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre las consecuencias jurídicas de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado” de 13 de julio de 2004, disponible en: http://www.icj-cij.org/homepage/sp/advisory/advisory_2004-07-09.pdf
[10] En 2005, Israel emitió una declaración unilateral tras la cual retiró sus fuerzas armadas de la franja de Gaza. El plan aprobado, sin embargo, establecía el mantenimiento de control militar por parte de Israel de todos los puntos de acceso a Gaza, incluyendo el espacio marítimo y aéreo, así como la frontera con Egipto. Israel controla también la política monetaria local, la recogida de impuestos y las aduanas, y tiene la capacidad de realizar incursiones militares en la franja en cualquier momento.
[11]La Resolución 67/19 de la Asamblea General de la ONU fue aprobada tras una votación en la que 138 países se pronunciaron a favor, 9 en contra (Estados Unidos, Israel, Canadá, Palau, Micronesia, la República Checa, Panamá, Nauru y las Islas Marshall) y 41 se abstuvieron.
[12] Resulta interesante observarlo sobre el mapa, actualizado el 18 de noviembre de 2014, en:http://www.huffingtonpost.es/2014/11/18/paises-reconocen-palestina_n_6178062.html
[13] El 31 de diciembre de 2014.
[14] El llamado “Taipei Chino”, formado por el Territorio Aduanero Distinto de Taiwán, Penghu, Kinmen y Matsu, es miembro de la Organización Mundial del Comercio desde el 1 de enero de 2002.
[15] La República de China, nombre oficial de Taiwán en sus relaciones internacionales, sólo es reconocida como Estado soberano por 21 Estados y la Santa Sede. El resto de países, no otorga este reconocimiento debido a la presión de China (la República Popular de China), que amenaza con recurrir a la violencia si Taiwán se declara a sí mismo como Estado independiente, motivo por el cual Taiwán no ha realizado esta autoproclamación. No obstante, mantiene relaciones cuasi-diplomáticas con un número significativo de Estados.
[16] Kosovo es reconocido como Estado soberano por algo más de la mitad de los Estados Miembros de la ONU. España es uno de los pocos países de la UE que niega su reconocimiento, debido a que ello implicaría aceptar la legalidad del derecho de autosecesión, con sus consecuentes problemas en el plano nacional.
[17]Esta visión fue afirmada en el Dictamen del Tribunal Supremo canadiense de 20 de agosto de 1998 sobre la secesión de Quebec (párrafo 155).
[18] Discurso pronunciado en la sesión plenaria del Parlamento Europeo el 26 de noviembre de 2014, disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=b_yLwxdmbn8
[19]La resolución se aprobó por 498 votos a favor, 111 en contra y 88 abstenciones.
[20]Otros Estados miembros de la UE, como Polonia, Bulgaria, Chipre, Hungría, Malta y Eslovaquia, ya habían reconocido a Palestina como Estado desde 1988, es decir, antes de su accesión a la Unión, por lo que Suecia ha sido el primer Estado miembro en reconocer a Palestina estando ya dentro de la UE.
[21]La respuesta de Israel fue la retirada de su embajador en Suecia.
[22]El pleno del Congreso de los Diputados aprobó el 18 de noviembre de 2014 una proposición no de ley a favor del reconocimiento de Palestina como Estado, pidiendo directamente dicho reconocimiento –y no un mero “impulso” como pedía inicialmente el PP- al Gobierno. El texto final se aprobó con 322 votos a favor, una abstención y 2 votos en contra.
[23]Artículo 5 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional
[24]Estos últimos elementos son indispensables para la efectividad de los boicots, según la opinión expresada por el intelectual Noam Chomsky en una entrevista de 2007, recogida en el libro Gaza en crisis: reflexiones sobre la guerra de Israel contra los palestinos, Taurus, 2011, pg. 27.
[25] Por ejemplo, la asfixia económica fue un factor decisivo para el fin del apartheid en Sudáfrica en 1991. No obstante, determinadas sanciones económicas pueden ser devastadoras para la población, como ocurrió con Iraq tras la invasión de Kuwait en los años 90, lo que llevó al desarrollo de las llamadas smart sanctions, dirigidas específicamente a determinadas personas o empresas.
