I. E. Carballo. "La política pendular y la deuda externa argentina: De la Baring Brothers a los
Ignacio E. Carballo
Licenciado en Economía. Docente e investigador, actualmente Becario por la Fundación Carolina. Posee un blog de actualidad económica: ignaciocarballo.weebly.com
El reciente cambio de gobierno sucedido en la Argentina es un llamado al análisis y al estudio riguroso del conjunto de características sociales, políticas y económicas heredadas de la administración anterior.
Siendo que la oscilación pendular en la política nacional ha sido comúnmente citada como una de las tantas características que podrían haber llevado al atraso relativo incurrido por la Argentina a lo largo del siglo XX o bien a las recurrentes crisis económicas (Llach, 2011; Rapoport 2013); el ascenso de un partido político antagónico a aquel que ha gobernado durante los últimos 12 años es, como mínimo, motivo de reflexión.
Las variables de interés que hacen al legado Kirchnerista no son pocas ni insignificantes. Sin embargo, entre el amplio cúmulo de factores a contemplar, existe uno que fue alzado como estandarte de éxito durante la mayor parte de la gestión pasada. Nos referimos, particularmente, al tan afamado desendeudamiento externo del sector público nacional. La deuda pública ha sido aludida en repetidas ocasiones como una especie de histórico talón de Aquiles para el desarrollo nacional y, en no menos oportunidades, citada como una de las grandes victorias de la gestión Kirchnerista.
Sin embargo, tras los conflictos con los Holdouts (tenedores de deuda pública que se mantuvieron fuera de los canjes 2005-2010) y particularmente tras la resolución del juez Thomas Griesa avalada por la Corte Suprema de Estados Unidos al respecto del pago inminente a los mismos, muchos miembros de lo que fuera la oposición política a la gestión de Cristina F. Kirchner se hicieron eco de una férrea crítica.
En torno a la misma, giraba la ineludible necesidad de negociar con los Holdouts a fin de ingresar al mercado de financiamiento internacional como una condición necesaria para el crecimiento económico. En esta línea, mientras el ex ministro de economía Axel Kicillof dejaba en claro la postura de un no acatamiento al fallo del juez Thomas Griesa declarando que “la Argentina no se va a arrodillar" o bien un “no negocia con buitres” (DyN, 2015); aquella del actual presidente Mauricio Macri, y por aquel entonces representante de la oposición, era la de "cumplir el fallo judicial, aunque nos disguste" (TN, 2014).
Esta característica, este antagonismo, cobra especial relevancia al momento de analizar la política que vendrá en términos de endeudamiento público. Principalmente, es de suma importancia para evaluar la posibilidad de recaer en errores pasados, de tropezar con antiguas piedras, o bien de desmitificar y desenmascarar posibles mitos instaurados por la gestión Kirchnerista sobre la deuda externa pública.
En las siguientes líneas, analizaremos la evolución y desarrollo de la deuda externa pública hasta llegar a nuestros días. Nuestro objetivo será el de echar luz sobre la herencia recibida por el nuevo gobierno en términos de deuda externa y cómo la misma puede (o no) limitar el margen de maniobra futuro de la política argentina.
Al hablar de deuda externa, es necesario mencionar que a partir de 1946 con el gobierno del presidente Perón, se inicia un rescate total de la deuda externa nacional (hecho acompañado de una postura rehacía frente a los mercados internacionales con el no ingreso al FMI y al B.I.R.F, futuro Banco Mundial). En este sentido, aunque pueda carecer de relevancia numérica para explicar, por ejemplo, el conflicto con los Holdouts; se torna necesario estudiar –al menos brevemente- el inicio del endeudamiento externo nacional iniciado en 1824 aunque sea para comprender la idiosincrasia local frente al mismo y el porqué de la intensa dicotomía política y social en torno a la deuda pública con el exterior.
Primeros pasos de la deuda externa y el inicio de una tradición
La Argentina tiene una larga historia de endeudamiento externo. Un ícono de la perversidad que puede acarrear el endeudamiento externo lo hace aquél emblemático empréstito que la Banca Baring otorgó al gobierno de la Provincia de Buenos Aires en 1824.
Un primer préstamo que acarrearía una característica que, según se aclamó en más de una oportunidad, se transformaría en tradición en el futuro. Esta es, que el préstamo significase un pésimo negocio para las arcas del tesoro y la sociedad en su conjunto, pero un de un inmenso lucro para algunos pocos involucrados. Como es sabido, del famoso millón de libras que debería haber sido destinado a infraestructura pública, solo llegaron 560 mil en modo de papeles que actuarían como obligaciones de compra para con Gran Bretaña (letras de cambio). Por su parte, los intereses de aquél primer paso en términos de endeudamiento fueron sin lugar a dudas exorbitados. Según afirma Rapoport (2013), cuando se terminó de pagar, la relación fue de 1 a 44 por cada libra que se pidió prestada.
Por otro lado, entre comisionistas y comerciantes relacionados, intervinieron los comerciantes británicos Juan y Guillermo Parish Robertson y el criollo Félix Castro. Se acusa que los tres comisionistas cobraron por sus servicios 100.000 libras esterlinas, extraídas del empréstito, y que la casa Baring descontó el pago adelantado de dos anualidades de intereses y amortizaciones, más su propia comisión. Ninguna de las obras que motivaron el empréstito llegaó a concluirse y la deuda no se terminó de pagar hasta 1904 (Poniachik, 2001).
En el medio, dos fuertes crisis azotaron a la Nación. La crisis de 1873 y aquella de 1890, ambas relacionadas con el endeudamiento y la coyuntura externa.
La primera, a la cual se arribó como consecuencia del cese en el ingreso de metálicos proveniente del exterior producto de la depresión europea, dejó a trasluz la paupérrima situación deficitaria en la balanza comercial y de pagos que implicó políticas de ajuste y achicamiento del sector público.
Para fines de 1870 y comienzos de los 80, se inicia otra etapa de crecimiento, interrumpida en 1890 por un nuevo revés del sector externo. En este caso, algunos afirman que la crisis fue impulsada por banqueros europeos, acreedores, quienes propusieron al Gobierno de Juárez Celman la consolidación de la deuda, la suspensión de nuevos empréstitos y de la emisión de papel moneda además de una drástica reducción del gasto público.
Tras una serie de graves conflictos internos (entre ellos la caída de Juarez Celman en la Revolución del Parque que abrió paso a Pellegrini (vicepresidente de Celman), los problemas financieros externos fueron resueltos con mayor endeudamiento (empréstito Rothschild) pero no así dejaron menos secuelas socio-económicas.
La situación continuó con sus matices y sus vaivenes durante el afamado y controversial modelo agroexportador. Llegada La Primera Guerra Mundial, el contexto internacional y local se vio alterado. No solo con el inicio del proceso de industrialización por sustitución de importaciones, sino también en términos de endeudamiento externo con su virtual desaparición durante el primer gobierno peronista. En esta línea, fueron sucesivos los episodios de endeudamiento que se vieron afectados por rupturas, principalmente producto de crisis externas (ya sea juegos de balanza comercial o alteraciones del valor de la moneda y endeudamiento externo).
Posteriormente, con la caída de Perón en 1955, la historia de la deuda externa comporta un giro, iniciando así un nuevo ciclo de endeudamiento. Müller (2013) afirma que dicha tendencia ya se entreveía en los últimos años del gobierno peronista, según lo indican el dictado de la Ley 14.222 que regula las inversiones extranjeras, la toma de un crédito del Eximbank y el fallido contrato con la Standard Oil de California, para la explotación de petróleo en la actual Provincia de Santa Cruz durante los últimos años del gobierno de Perón.
Como se observa, el primer gobierno peronista podría entenderse como una instancia de corte en la historia de la deuda pública. Sin embargo, sería erróneo comenzar el análisis desde 1955 como punto de partida puesto que los impactos sociales que deja la historia en la cultura política no son menores. Aunque no sea posibles mensurarlos, se los encuentra con frecuencia en los distintos discursos y declaraciones políticas utilizadas como herramientas de influencia.
El círculo vicioso de la deuda externa y la crisis del 2001
En el periodo que va de 1955 a 1975, la deuda externa pública y privada per-cápita creció a una tasa anual del 9%, pasando de 57 a 320 dólares por habitante. A su vez, el ratio deuda externa y exportaciones anuales arrojó un valor de 1,5 años promedio. El impacto en las cuentas fiscales no tardó en figurar (Rapoport, 2010).
Posteriormente, el período que inicia en 1974/5 se caracterizó por un brusco cambio en el sistema financiero internacional (reflejado en un incremento de liquidez post crisis 1973 y recesión en los países desarrollados) y un fuerte endeudamiento en los países periféricos. Las consecuencias, un crecimiento del pasivo externo general, que se vio desfavorecido por el alza en las tasas internacionales a partir de 1979.
La receta a nivel local fue la liberalización financiera y las políticas de apertura y apreciación cambiaria llevadas adelante por José Martinez de Hoz. Otro rasgo distintivo que se transformará en una característica particular del hábito de endeudamiento nacional fue la estatización de parte de la deuda privada, en esta oportunidad a través de seguros de cambio.
Durante la conocida “década perdida” de los 80 en América Latina, la restricción externa y la restricción fiscal fueron características presentes en las principales economías de la región. En la Argentina, la deuda externa se transforma en protagonista de lo que será el desenvolvimiento económico del país. Durante el periodo 1980-1992, la deuda en promedio represento 4,6 años de exportaciones implicando, por supuesto, un alto impacto en las cuentas fiscales (Ferreres, 2004). Se debe aclarar que se realizaron intentos de reestructuración que llevaron, por ejemplo, al Plan Brady en 1989 (canje por bonos suponiendo una extensión de plazos y una moderada reducción del monto adeudado).
Entrados en la década de los noventa, transcurrió lo que sería uno de los periodos más citados durante la gestión Kirchnerista. Este periodo, implicó toda una serie de transformaciones que siguieron o intensificaron muchas de las tendencias que comenzaron hacia mediados de los 70. Ante todo, recordemos que se proviene de un proceso de acumulación basado en la liberalización financiera el cual concluyó con una traumática experiencia inflacionaria obligando al presidente Raúl Alfonsín a terminar su mandato antes de tiempo.
Lo que vino después, encontró su sustento y apoyo político y social tanto por las razones empíricas de la hiperinflación como por el aval conceptual en las teorías económicas de los países desarrollados al estilo “supply side economics” (común y erróneamente llamadas "Neoliberales"). Estas teorías, que alcanzaron su punto culmine con las recomendaciones del Consenso de Washington, tomaron su forma en Argentina bajo el plan de Convertibilidad instaurado a través de la ley 23.928.
Como es sabido, la Convertibilidad implicó más que un simple mantenimiento legal de la moneda. En la práctica, implicó minimizar el control del Estado y sobre la cantidad de dinero existente en la economía, que el nivel de actividad sea directamente dependiente del quantum monetario, que exista un alto nivel de apertura comercial y financiera, y la obligación de respaldar con divisas solo al circulante pero no a los depósitos. Los resultados: una reducción del aparato estatal y de su capacidad de intervención.
Los canales para llevar adelante esta transformación fueron las privatizaciones, la apertura comercial, la inmediata inserción al mercado financiero internacional y la inversión extranjera directa. El pilar, el avance del endeudamiento externo.
Por supuesto, el incremento de las tasas de interés y de la remisión de utilidades de empresas extranjeras provocaron un creciente drenaje de recursos. Este rubro del balance de pagos había experimentado una notable mejoría entre 1990 y 1993, cuando los programas de privatización redujeron la deuda externa y las empresas extranjeras se encontraban iniciando una etapa de expansión de sus inversiones. La necesidad de financiar el déficit en la cuenta corriente con capitales externos expuso al país a las oscilaciones de la coyuntura internacional. Para finales del siglo XX, la deuda externa se tornó insostenible (Rapoport, 2000).
En números, el pasivo externo del sector público pasó de 50.700 millones de dólares en 1992 a 87.900 millones en 2001. El ratio deuda y exportaciones se situó en un promedio de 3,4. La deuda externa sufre una transformación, los acreedores ya no son principalmente bancos comerciales; se trata de una deuda titularizada, distribuida entre numerosos tenedores de tipología diversa como particulares, fondos de inversión, etc. A fines de 2001 se produce la declaración y el cese de pagos de los servicios de la deuda con el sector privado y el Club de París (Müller; 2013). El círculo vicioso del endeudamiento dio su último ciclo.
Gráfico 1: Círculo vicioso del endeudamiento
Fuente: Elaboración propia
La crisis del 2001 no fue solo una triple crisis. Esto es, una crisis política, de deuda, y de moneda, sin duda la más férrea que ha presenciado la historia de la Argentina. La caída acumulada del PIB fue de un 18% entre 1998 y 2002.
La corrida bancaria no se detuvo hasta mediados del 2002. Algunos autores interpretan que fue la propia actitud del Mercado Financiero (con Plazo Fijos al 76% y Lebac a 14 días en 115%) acompañada de un valor del dólar anormalmente alto, el cual al estabilizarse, calmó las expectativas y detuvo la corrida. (Frenkel y Rapetti, 2007).
Gráfico 2: Tasas de Lebac, Plazo Fijos y Prime (izq.) - Tipo de cambio Nominal y Real bilateral con EEUU (der.)
Fuente: Frenkel y Rapetti (2007), Política cambiaria y monetaria en Argentina después del colapso de la convertibilidad.
Al momento del cese de pagos, el default ascendió aproximadamente a los 88.000 millones de dólares. El 92.4% de este monto correspondía a títulos en manos del sector privado, y el resto a la deuda con el Club de París (Müller; 2013).
Tenemos que mencionar, que durante todo este periodo (y otro tanto antes del mismo), la oscilación pendular de la política nacional, pasando de un gobierno a otro a través de partidos políticos intensamente contrapuestos, además de los nefastos gobiernos dictatoriales, fue una característica propia de la historia argentina.
*Continúa en Parte II
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