ENTREVISTAS - Salvador Llaudes: “Cameron necesitaba “vender” a su ciudadanía un nuevo estatus de sin
Sofía Cortés Canda
Álvaro del Hierro
Alba Pérez Pérez
Contactamos con Con Copia a Europa (CC/Europa), un colectivo de jóvenes dedicado a promover el europeísmo crítico, haciendo una defensa decidida de la Unión Europea (UE) y contribuyendo a mejorarla. Deseábamos conocer qué valoración y análisis realizaban desde esta plataforma sobre la cuestión del Brexit.
Finalmente, tuvimos el placer de entrevistar a Salvador Llaudes, quien además de ser miembro de CC/Europa, es investigador del Real Instituto Elcano. Salvador Llaudes se licenció en Historia por la Universidad Complutense de Madrid, es graduado en Ciencia Política y de la Administración por la UNED y tiene un Máster en Democracia y Gobierno de la UAM y otro en Diplomacia y Relaciones Internacionales de la Escuela Diplomática. Entre sus áreas de investigación se encuentra el proyecto de integración europea y la política comunitaria de España.
Nos ofrece explicaciones clarificadoras del devenir de los acontecimientos. Toda una guía para comprender el reto actual de la UE y reflexionar sobre su futuro.
PREGUNTA: La posibilidad de que se produzca el Brexit este 23 de junio tiene lugar en uno de los momentos más frágiles para el proyecto comunitario. Desde esa perspectiva crítica que mantenéis en CC/Europa, ¿cuál es vuestra visión actual de la Unión Europea?
RESPUESTA: Nos definimos con la etiqueta de europeístas críticos, en el sentido de que tenemos un sentimiento de pertenencia hacia el proyecto colectivo comunitario, así como hacia el proyecto cultural europeo. Entendemos que no solamente la adscripción local, regional y nacional tienen su importancia, sino que a su vez la tiene esta colectiva europea. Al mismo tiempo, consideramos que el proyecto como tal, el proyecto institucional, el proyecto político, tiene una serie de deficiencias que deberían ser solucionadas a corto, a medio y a largo plazo.
Hacen falta cambios en términos de mayor democracia y en términos también de mayor y más rápida solución de los problemas que afectan a la ciudadanía. Muy asociada con estas dos cuestiones está la escasa identificación de la ciudadanía con el proyecto comunitario. La ciudadanía ve como la democracia, en su vertiente nacional, ya no tiene realmente capacidad para tomar decisiones porque está ganando peso el componente supranacional, más alejado de los ciudadanos y que tampoco les está dando resultados.
"Hacen falta cambios en términos de mayor democracia y en términos de mayor y más rápida solución de los problemas"
Este es uno de los grandes problemas que tiene la UE. Se han vaciado la democracias nacionales y por otro lado, ha habido problemas de resultados. Esto ha llevado no solamente a la articulación de grupos colectivos como puede ser el nuestro, que promueve un europeísmo crítico y que quiere mejorar los resultados, sino también a otros colectivos mucho más críticos. Colectivos que ponen en cuestionamiento el propio proyecto comunitario o incluso. quieren acabar con él porque entienden que la soberanía está en el ámbito nacional y que no tiene ventajas formar parte de este espacio supranacional compartido.
P: La eurofobia y los nacionalismos se han catapultado por las sucesivas crisis, de índole económica, política y social, que continúan sacudiendo a Europa. Llama la atención el auge de estas corrientes en el Reino Unido -como refleja la creciente popularidad del UKIP o los apoyos al Brexit-, al tratarse de un Estado miembro que, gracias a su estatus especial, no se ha visto tan afectado por estas crisis. ¿Qué factores influyen en la población británica para ser una de las más euroescépticas?
R: Hay que señalar que desde el principio el Reino Unido (RU) ha tenido una relación más pragmática con la UE y que esto no se debe a solamente al imperialismo británico (factor histórico) o a la sensación que proporciona el hecho de ser una isla, de no ser Europa, el mainland.
Como indicaba, ese distanciamiento sentimental de los británicos hacia la Unión, no es consecuencia únicamente de la insularidad o de la historia británica, también tiene que ver con cuando ingresa el RU en la UE. Lo ha explicado recientemente el embajador británico, el RU ingresa probablemente en el peor momento de su historia y después de haberle sido denegado su acceso en varias ocasiones por el presidente francés, De Gaulle. Esto acaba conllevando que desde el minuto uno haya un cuestionamiento del propio proyecto. De hecho, pocos años después de la entrada del RU hay un referéndum en el que mayoritariamente vence la opción de permanecer en la UE, pero eso no lleva a que el cuestionamiento desaparezca.
"En el Reino Unido hay una desafección estructural hacia la Unión Europea"
En los años 80 existen toda una serie de negociaciones llevadas a cabo por parte de Margaret Thatcher para conseguir el “cheque británico”. Más tarde, en las negociaciones de Maastricht, el RU consiguió un conjunto de opt-outs. Se va constitucionalizando en cierto modo la diferenciación del RU en el proyecto comunitario conforme el proyecto va avanzando. Vemos que no forma parte del espacio Schengen, que no forma parte del Euro….Y todo esto acaba cristalizando, en última instancia, en el acuerdo de febrero entre Cameron y la UE. El conjunto de factores que he mencionado: la historia del RU, la insularidad y el momento del ingreso, acaban provocando que haya una desafección estructural. El hecho en sí de ser británico implica no sentirse europeo. Formarán parte de un proyecto colectivo, siempre y cuando, les sea positivo.
P: Respecto a las últimas negociaciones entre David Cameron y la UE a las que acabas de hacer referencia, ¿qué acuerdo deseaba exhibir Cameron ante los británicos? ¿Qué concesiones consiguió finalmente? ¿Son todas ellas compatibles con los Tratados?
R: El acuerdo al que se llega en febrero es un acuerdo de mínimos para lo que Cameron, primero, podía conseguir y segundo, necesitaba conseguir. Él necesitaba “vender” a su ciudadanía que había conseguido un acuerdo que reformaba la UE, y no solamente eso, sino que proporcionaba un nuevo estatus de singularidad al Reino Unido, más consolidado si cabe dentro de Unión. Obviamente esto no era sencillo, tenían que estar de acuerdo el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, las instituciones en su conjunto y en particular, el resto de EEMM, que no necesariamente tenían por qué aceptar las peticiones de Cameron.
Cameron, ya en su propia propuesta de noviembre articula algo mucho más edulcorado que lo que prometió en el discurso de Bloomberg en el 2013 y que la hoja de ruta con la que concurrió a las elecciones de mayo de 2015. Al principio, el líder del Partido Tory y en general, los conservadores británicos -muy atacados por su flanco derecho, más populista, por el UKIP-, consideraban que la relación con la UE no tenía sentido y que había que repatriar competencias. Hicieron un balance de las competencias y tras este review acaban concluyendo, antes de la negociación de febrero, que no hay nada que repatriar porque la relación con la UE es bastante sana y positiva para el RU, y que por tanto, lo que sí se pueden negociar son otra serie de cuestiones.
El acuerdo al que finalmente se llega se divide en 4 bloques: competitividad, soberanía, inmigración y gobernanza económica. Como decía, es un acuerdo de mínimos, cuyos hitos principales, sin duda alguna, son los relativos a la soberanía y a la inmigración. Si bien, es importante en cuanto al tema de la gobernanza económica, que no se vaya a permitir la discriminación entre los in y los out de la Eurozona.
"El acuerdo entre Cameron y la UE es un acuerdo de mínimos, cuyos hitos principales son los relativos a la soberanía y a la inmigración"
En términos de soberanía, la cláusula “for an ever closer union” (por una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa) va a dejar de ser aplicada al RU. Esta es una cláusula que, en la práctica y más allá de que resulte bonita para los europeístas, no tiene en principio importantes implicaciones jurídicas. El segundo elemento más importante es el reconocimiento de la posibilidad de que los parlamentos nacionales bloqueen legislación comunitaria vía “tarjeta roja”. Esto puede complicar el proceso legislativo, de por sí bastante complejo. Aunque tampoco debería porque exige que muchos parlamentos se pongan de acuerdo en un período de tiempo muy corto. Además, es muy extraño que lo parlamentos nacionales hagan cosas distintas de los gobiernos. Es algo relevante que pedía el RU, pero probablemente en la práctica, no va a tener el efecto deseado y por tanto, cabe considerarlo como un “cambio cosmético”.
Por otro lado, está el tema de la inmigración, que aunque es lo que tiene mayor impacto, tampoco permite a Cameron conseguir lo que prometía, reducir de cientos de miles a decenas de miles los inmigrantes que llegan al RU. Esto no se va a conseguir, es absolutamente imposible, ya que existe la obligación de garantizar la libre circulación de personas, una de las cuatro libertades fundamentales. No obstante, lo que sí se ha conseguido es la creación de un mecanismo de freno de emergencia, el “emergency brake”, según el cual los trabajadores comunitarios a partir de que se active este mecanismo, estarán sujetos a la limitación de los beneficios sociales, de los social benefit, que se aplican en el RU y que no son los mismos que los que se aplican en otros EEMM, pues cada país tiene su propia legislación en esta materia. El RU es un país que acoge mucha inmigración y esta, es una de las claves fundamentales, aparte de las estructurales que he señalado antes, para entender por qué en el RU existe este surgimiento en los últimos años de un partido populista que ha empujado a la realización de este referéndum.
"La restricción de las prestaciones sociales a los trabajadores comunitarios es lo más cuestionable, incluso feo, del acuerdo"
Pues bien, según el nuevo marco, los trabajadores comunitarios podrán tener restringidas sus prestaciones sociales durante un máximo de 4 años desde su llegada, y la activación de este mecanismo de freno de emergencia será posible durante un período de 7 años, sin prórrogas. Eso significa que va a ver una cierta discriminación de los europeos que lleguen al RU, pero lo que no cabe aceptar es una limitación del principio de libertad de movimientos. Por tanto, esto es lo más dudoso, lo más cuestionable, lo más feo incluso del acuerdo. Y otra vez, no deja ser un “arreglo cosmético” para Cameron porque no va a conseguir su objetivo último que era limitar la llegada de ciudadanos comunitarios.
P: Entonces, ¿podría afirmarse que Cameron no ha conseguido frenar a los euroescépticos -quienes han seguido exigiendo la celebración del referéndum-, porque se trata de precisamente de “arreglos cosméticos”?
R: En gran medida sí, pero de todas maneras el referéndum se iba a celebrar porque era una promesa electoral de Cameron. Es una promesa electoral que él no puede olvidar y más teniendo en cuenta que consigue la victoria por mayoría absoluta. En las elecciones previas no la obtuvo y tuvo que gobernar en coalición con los liberales -que ahora mismo son prácticamente inexistentes-. En esta ocasión logra vencer con un discurso, muy cercano a las tesis de aquellos que no son favorables a la permanencia de la UE y es más, se produce un cambio absolutamente radical, antes y después del acuerdo de febrero, en la manera de acercar lo que es la UE para el RU y lo que es el RU para la UE.
"El acuerdo, de entrar en vigor, no cambiaría sustancialmente el marco de relaciones entre Reino Unido y la UE"
Antes Cameron repetía aquello de que él no ama a la UE, sino que ama al RU. Lo que consideró en su momento es que podía articular un referéndum para solidificar su base de votos y responder a las demandas de gran parte de la ciudadanía, buscando una relación más pragmática con la UE.
En definitiva, él no podía renunciar al referéndum aunque el resultado del acuerdo hubiera sido otro muchísimo mejor u otro, muchísimo peor. Ahora, desde mi punto de vista, el resultado del acuerdo de febrero, en el supuesto de que entre en vigor y solamente lo hará si sale el Bremain, no cambia sustancialmente el marco de relaciones del RU con la UE.
P: Ese estatus diferenciado del RU que ya ha salido a colación, es el mejor ejemplo de la Europa de las distintas velocidades, de la “cooperación reforzada”. ¿Consideras que este encaje/solución ha provocado que se perpetúe esa desafección de los británicos hacia la Unión? ¿No pudo encontrarse otra salida?
R: Como he dicho anteriormente, la relación del RU con la UE ha sido siempre pragmática. En cada momento histórico existen una serie de retos que deben ser afrontados. No considero especialmente negativo lo que ha hecho la UE todos estos años con el RU, consolidando una serie de opt-outs, teniendo en cuenta que el RU no ve a la UE como algo que forma parte de su ADN. Estamos ante un país que está muy lejos de las tesis de otros países como puede ser el caso de España o de Alemania, donde la UE es algo absolutamente vital, en el sentido más literal del término. No solamente en el aspecto económico, para tener influencia en el mundo, sino en el aspecto de la propia democratización del país y de la normalización de las relaciones exteriores. En cambio, para el RU esto no existe.
Para un conjunto importante de británicos, lo que significa la UE, es menos democracia, lejanía con sus instituciones, pues tienen un sentimiento muy fuerte de que su parlamento nacional es el soberano. Esto hace que no podamos cerrar los ojos, ni ahora ni antes, ante el caso de EEMM como es el RU que demandan cosas distintas de la UE. Por eso se ha consolidado la Europa de las dos velocidades, de los “círculos concéntricos”, por utilizar una expresión ilustrativa, en la que algunos Estados forman parte de Schengen, otros Estados forman parte del Euro...
"No podemos cerrar los ojos ante Estados miembros que demandan cosas distintas de la UE"
¿Eso es necesariamente negativo? No, no lo es negativo siempre y cuando no conlleve poner palos en las ruedas al resto de Estados miembros que quieren avanzar, ir a una mayor integración. Sí que habría un problema serio en caso de que implicase tener dentro de la UE a un caballo de Troya que, como el perro del hortelano, ni come ni deja comer.
En mi opinión, esto no ha sucedido y si se produce el Bremain cabe imaginar una Europa en la que dentro de cinco o diez años haya definido un grupo de países que lideren un proyecto político nuevo, de mayor integración y de mejores mecanismos de rendición de cuentas, mientras que otros decidan no participar, sin interferir en su avance. Es más, incluso los países que no forman en la actualidad parte de la UE como pueden ser Noruega o Turquía podrían incorporarse dentro de este segundo círculo de países que no quieran formar parte mayor unión política. Por lo tanto, la respuesta es no, no es algo negativo ni algo que se tendría que haber evitado necesariamente, pero lo que se tiene que impedir es que los países que no estén dispuestos a unirse más, supongan un problema para aquéllos que sí lo están.
"La Europa de las distintas velocidades no puede suponer que haya dentro un caballo de Troya"
P: En un artículo reflexionabas sobre la conveniencia de convocar referéndums para determinadas cuestiones. Ponías el ejemplo de Suiza, país había acabado de aprobar por referendo la imposición de cuotas de entrada de ciudadanos europeos. ¿Consideras adecuado el uso que se está dando últimamente al referéndum para afrontar algunas decisiones?
R: Ahora hay una tendencia generalizada en varios países de la UE a tomar decisiones "un poco a la Suiza", país que tiene un sistema consolidado de democracia directa. No solamente es el caso de RU, donde además del Brexit, se celebró un referéndum sobre la independencia de Escocia y apenas tiempo atrás, se celebró otro sobre un cambio de la Ley Electoral. Estamos viendo que el referéndum está siendo un recurso para tomar decisiones muy complejas y en el que se pone en una situación muy complicada a los votantes que han de elegir entre A o B, cuando existen puntos intermedios en los que, tal vez, se verían más reflejados.
"El referéndum no es necesariamente más democrático. Los votantes han de elegir entre A o B, sin posibilidad de soluciones intermedias"
Asimismo, la decisión por referéndum no es algo que sea necesariamente más democrático, porque para empezar, ¿quién decide la pregunta?, ¿sobre qué se pregunta?, ¿cuáles son las respuestas?…A veces, también puede ocurrir que se vote sin responder a la pregunta. Por ejemplo, en los Países Bajos se ha rechazado mediante referendo el acuerdo de asociación con Ucrania. Ha votado el 32% de la ciudadanía neerlandesa, cuando el límite para que fuera era válido era del 30%. De ese 32% ha habido una gran mayoría en contra del acuerdo. ¿Quién ha votado? ¡Obviamente quien está movilizado en contra! No ya del acuerdo de asociación que nadie lo conoce, sino en contra del proyecto comunitario. ¿Estoy contestando a la pregunta del acuerdo de asociación o estoy mostrando mi descontento respecto a la situación de globalización que me ha complicado mucho la vida?
P: En cuanto a las consecuencias de la posible salida del Reino Unido de la UE. ¿A qué situación podría verse abocado? Y desde el otro lado, ¿cuáles serían las repercusiones para la UE?
R: Para empezar habría que ver cuál es el resultado que determina el Brexit. Pongámonos en un escenario en el que hay un 48% a favor y un 52% en contra. La situación para el Primer Ministro sería muy complicada. Cameron ya dijo en su momento que no se iba a volver a presentar a unas elecciones. Ya habló de tres candidatos a sucederle: Boris Johnson, exalcalde de Londres y acérrimo defensor del Brexit, Theresa May, que formaba parte de su gabinete y de George Osborne, su ministro de economía. Estos dos últimos son partidarios de permanecer en la UE, por lo que si hay Brexit, Johnson tendría más posibilidades para considerarse a sí mismo legítimo sucesor de Cameron en el liderazgo del Partido Conservador.
"El Partido Conservador vive ahora mismo una guerra civil"
Al margen de cuestiones internas del partido, que vive ahora mismo una “guerra civil”, habría una serie de cuestiones que afectarían al RU y a la UE. Las clasificaría en aspectos económicos, por un lado y en aspectos sociales, por otro. En cualquier caso nos encontraríamos ante un escenario de enorme incertidumbre. Se aplicaría el artículo 50 del TUE, que establece hay dos años para negociar un tratado de salida. Seguramente lleve más tiempo articular una nueva relación entre el Reino Unido y la Unión europea.
El prestigioso jurista comunitario Jean-Claude Piris habla de hasta siete escenarios posibles y ninguno de ellos es mejor de lo que tiene hoy en día en el Reino Unido estando en la UE. Me he referido antes al acuerdo entre el RU y la UE como un acuerdo cosmético, pero, aún así, influye en una serie de cuestiones que mejoran su posición.
La UE perdería al segundo país más importante en términos económicos y con mayor presencia fuera de las fronteras de la Unión Europea, el RU forma parte del G7, del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y que tiene más de un 20% del presupuesto de defensa de la totalidad de los EEMM.
Si finalmente se produce el Brexit en aquellos países donde ya existe un fuerte recelo hacia la UE, probablemente se pensará, “vaya, el proyecto de la Unión Europea no era tan irreversible, tal vez mi ciudadanía se encuentre mejor fuera”.
Volviendo a los aspectos económicos, instituciones como el Tesoro británico y el FMI han advertido sobre el riesgo económico que causaría la incertidumbre para la UE y todavía más, para el Reino Unido (salida del mercado interior, caída de inversiones…). Por otra lado, la incertidumbre también afectaría a los factores sociales: ¿qué va a pasar con los ciudadanos del RU que están trabajando o residiendo en otros países de la UE?
P: Has realizado un análisis centrándote en los efectos que tendría el Brexit sobre la economía española, ¿cómo describes ese impacto?
R: Se verían afectados muchos sectores. El caso del turismo es muy evidente, pero también el de la banca o el sector energético por las empresas españolas que operan allí: el Santander, Iberdrola... De hecho, el RU es el primer destino de inversión directa española y es a su vez, el quinto país inversor en España. Esto no significa que el Brexit automáticamente provocase la hecatombe, pero convertiría una situación estable en una situación de incertidumbre. La relación entre RU y España, es muy importante también en términos de exportaciones: el RU es el cuarto mercado para España y para RU España es el sexto.
"El Brexit no tendría por qué provocar una hecatombe, pero convertiría una situación estable en una situación de incertidumbre"
En términos de población, muy probablemente haya más del doble de personas británicas viviendo en España que de españoles en RU. Hay más de 2 millones de británicos que viven en la Unión Europea, y de ellos unos 700-800 miles viven en España.
Un Brexit, vuelvo a decir, causaría una incertidumbre muy grande para todas esas personas que están tanto aquí como allí, ¿qué va a pasar con las prestaciones sociales? Se trata de una cuestión que afecta directamente en el día a día de la gente.
P: ¿Cuáles son los argumentos de la campaña que han ido adquiriendo más peso, pronosticándose como decisivos en la determinación del voto?
R: Hay tres ejes fundamentales que se han venido señalando en todas las encuestas de opinión: economía, inmigración y soberanía. El mensaje del Bremain se ha centrado fundamentalmente en uno y medio: el uno, en lo económico y, el medio, en la soberanía. En relación con la economía se han sacado estudios por doquier de cuál sería el impacto negativo que tendría para las familias británicas la salida de la UE. Este enfoque de la campaña ha sido tildado por los detractores como el “project fear”y tienen parte de razón.
"Hay tres ejes fundamentales que se han venido señalando en todas las encuestas de opinión: economía, inmigración y soberanía"
¿Por qué no se han centrado en la inmigración? Porque saben que lo tienen perdido, es decir, el Bremain no puede hacer una causa de la inmigración positiva después de estar tantos años señalándola como culpable de que las cosas vaya mal, y además habiendo prometido en campaña reducirla. Sí han luchado el tema de la soberanía. Han argumentado que formar parte de un club lo que hace precisamente es potenciar la soberanía, porque de esa forma se tiene más capacidad para tomar decisiones a nivel geopolítico. Dicen: “nuestro peso específico es mucho menor en el mundo si actuamos solos, y por tanto, eso conllevaría menos soberanía”. Es difícil luchar en este campo contra los brexitiers, la opinión pública ve que la Unión no es capaz de resolver de forma eficaz sus crisis y que las decisiones se toman lejos, en la Comisión o del Parlamento.
Claramente el argumento que está teniendo más peso es el de la inmigración, que está ligado al de la soberanía. Lo que garantiza el Brexit es que el RU tenga la capacidad de decidir a quién acoge en su territorio, es decir, recuperarían la competencia del control de fronteras.
Por otro lado, lo que no han conseguido hacer en ningún momento los bremainers es formar un discurso ilusionante que enfatice la idea de que la Unión tiene un sentido más allá del pragmatismo y que tiene que ver con un espacio de valores compartidos.
"Lo que no han conseguido hacer en ningún momento los "bremainers" es formar un discurso ilusionante"
P: Estamos muy cerca de la fecha decisiva, ¿cuáles son sus vibraciones? ¿el debate se zanjará si sale Bremain?
R: En todos los referéndums el statu quo es más difícil de defender, lo nuevo es más atractivo y genera más ilusión.
"Creo que los británicos van a decidir quedarse aunque sea por un margen muy estrecho"
Creo que los británicos van a decidir quedarse aunque sea por un margen muy estrecho. Un resultado muy ajustado como el que se prevé no arregla nada de por vida, el debate seguirá existiendo. Por otra parte, dependiendo de si el margen es más o menos estrecho veremos si se recrudece o no la guerra interna dentro del Partido Conservador. Si hubiera habido un discurso ilusionante de verdad y ciertamente constructivo, un Bremain podría haber zanjado eventualmente el debate.
P: Se espera que tras el referéndum británico e independientemente del resultado, el presidente francés, François Hollande, presente un plan para reactivar el proyecto europeo. ¿Cree que tendrá éxito?
R: Está poco claro que se vaya a ir a una profundización del proyecto comunitario a día de hoy. El escenario en el que nos movemos es muy complejo (Brexit, crisis económica, crisis de los refugiados, crisis con Polonia sobre el tema de su Estado de Derecho...), y la pregunta es: ¿hay realmente una voluntad por parte de la ciudadanía de caminar hacia una mayor integración? La respuesta es dudosa. Se ha publicado un sondeo (Pew Research) en el que se ve como casi de forma mayoritaria, hay un rechazo a una mayor integración en estos momentos.
"Para que las propuestas no estén condenadas al fracaso, deben ser ilusionantes e intentar conseguir un mayor apoyo popular por la vía de un proyecto que tenga más en cuenta a la ciudadanía en la toma de decisiones"
La propuesta de Hollande sólo triunfaría si fuese de consenso y se presentase junto con Alemania, pero es difícil que se presente nada antes de las elecciones francesas y alemanas que son el año que viene. Un Brexit podría adelantar los acontecimientos provocando que se presenten estas propuestas a la desesperada, pero lo normal es que se espere a las elecciones de los dos países.
Hasta el 2017 no creo que vayamos a ver nada concreto más allá de rumores. En todo caso, para que las propuestas no estén condenadas al fracaso, deben ser ilusionantes e intentar conseguir un mayor apoyo popular por la vía de un proyecto que tenga más en cuenta a la ciudadanía en la toma de decisiones.
