ENTREVISTAS - Guayasén Marrero (I): "Si Cataluña se independiza, una de las posibles soluciones
Jacob Leask
Sandra Sáez Moreno
Guayasén Marrero González (San Cristóbal de la Laguna, 1985) es investigador doctoral de la Universidad de Maastricht, Países Bajos. Tras cursar sus estudios de Derecho en la Universidad de la Laguna, y trabajar tres años en el despacho de Abogados Garrigues en el área de Derecho laboral, aterrizó en Maastricht donde ha cursado un máster en Derecho de la Unión Europea y donde ha desarrollado su tesis doctoral gracias a la beca “Fundació La Caixa” (Programa Europa 2014). Su tesis doctoral, codirigida por el profesor Gerard De Groot y Sergio Carrera Núñez, analiza las consecuencias que tendría la posible independencia de Cataluña, Escocia o Flandes en la nacionalidad y en el estatus de ciudadano de la Unión Europea para las personas afectadas por estos procesos independentistas. Y coincidiendo con la celebración de la Diada en Cataluña y el reciente referéndum del Brexit, nos ha permitido realizarle esta entrevista en Maastricht para que nos aclare los entresijos legales de dos de los temas de la actualidad que levantan más pasiones.
Hemos dividido la entrevista en dos entregas para facilitar la lectura. En esta primara parte de la entrevista nos centraremos en la cuestión de la independencia de Cataluña, y cuáles son los obstáculos que la independencia tiene que superar para poder celebrar un referéndum. Y también abordaremos las posibles repercusiones que la independencia tiene en la ciudadanía europea y la nacionalidad española, cuestión que en ocasiones no resulta del todo clara para nuestros políticos. En la segunda parte, analizaremos las consecuencias del Brexit en la nacionalidad, y si la situación se puede asemejar a la descrita para el caso de la independencia de Cataluña, Flandes o Escocia, las tres regiones en la Unión Europea que tienen a día de hoy unos fuertes movimientos independentistas.
I- LA INDEPENDENCIA DE CATALUÑA Y LA NACIONALIDAD
PREGUNTA: ¿Cuál es la vía que Cataluña tiene que seguir para celebrar un referéndum válido y constitucional?
RESPUESTA: Creo que en ocasiones parece que el Tribunal Constitucional (“TC”) está jugando en contra de Cataluña. En su sentencia (Sentencia del TC 42/2014, de 25 de marzo de 2014), el TC considera que la única forma de celebrar un referéndum válido es reformando la Constitución: tienes un procedimiento, reforma la constitución y establece una base legal para su convocatoria. Y esta es la opinión que yo también comparto: si quieren celebrar un referéndum, primero hay que reformar la constitución, y luego jugar de acuerdo con las reglas del “juego constitucional”. Sé que es muy complicado cambiar la Constitución, y que es especialmente difícil reformar aquellos preceptos que se encuentran en el preámbulo, ya que se tiene que seguir el procedimiento súper agravado. Desde el punto de vista legal, Cataluña no puede celebrar un referéndum por medio de una delegación de competencias del Estado central a una Comunidad Autónoma porque es una competencia del Estado Central. Por lo tanto, la única vía posible es reformar la Constitución para que contemple que el Estado español no es un único estado, sino que hay diferentes estados soberanos.
"Desde el punto de vista legal, Cataluña no puede celebrar un referéndum por medio de una delegación de competencias del Estado central"
(Nota: El año pasado, Guayasén Marrero publicó un artículo sobre la independencia de Cataluña y el papel del Tribunal Constitucional. En su artículo, menciona varios obstáculos legales que impiden a Cataluña celebrar un referéndum. Uno de los obstáculo es que la Declaración soberanista y del Derecho a decidir del Pueblo de Cataluña es contrario al artículo 1, párrafo 2 de la Constitución que dispone que la soberanía nacional reside en el pueblo español. El TC consideró que la mención que hace la Declaración a “la soberanía del pueblo de Cataluña” es susceptible de producir efectos jurídicos puesto que “puede entenderse como el reconocimiento a favor de aquellos a quienes se llama a llevar a cabo el proceso en relación con el pueblo de Cataluña, de atribuciones inherentes a la soberanía superiores a las que se derivan de la autonomía reconocida por la Constitución a las nacionales que integran la Nación española” y por lo tanto el reconocimiento del pueblo de Cataluña como “sujeto político y jurídico soberano” es contraria a la Constitución. No obstante, el Tribunal Constitucional declara constitucionales las referencias en dicha Declaración “al derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña” ya pueden ser interpretadas en conformidad con la Constitución pues no consagran un derecho de autodeterminación sino una aspiración política que se puede conseguir mediante un proceso de acuerdo con la legalidad constitucional. Más información: Marrero González, G. (2015). Catalonia's independence and the role of the Constitutional Court. Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 86-94).
P: ¿Cuál crees que puede ser el resultado de este potencial referéndum?
R: Creo que si se celebra, el resultado será quedarse en España. El problema en Cataluña es que la mitad de la población parece estar a favor de la independencia y la otra mitad en contra. Es verdad que la población que está a favor de la independencia muestra más adhesión en público que aquellos que viven en Cataluña y quieren seguir siendo españoles, o que no quieren ningún cambio porque creen que los políticos en Cataluña son igual de corruptos que en Madrid. No quieren iniciar un proceso que no saben qué desencadenará. Esto también sucedió en Escocia, la población estaba dividida al 50 por ciento. Es verdad que después del Brexit, parece que la opción a favor de la independencia, si conlleva también quedarse en la Unión Europea, ha crecido. Pero en ambos casos parece que la situación está al 50 por ciento. Y con un resultado del 51 por ciento a favor o en contra, ¿cómo se puede afirmar que este resultado legitima iniciar un proceso que resultará en la independencia de una parte del país?
P: Pero esto es lo que sucedió en el Reino Unido. El 52 por ciento de la población votó a favor del Brexit y ahora se van a abandonar la Unión Europea, y el margen ha sido…
R: Sí, pero es diferente. El 52 por ciento de los votos era suficiente en este caso porque la ley que regulaba el referéndum establecía que bastaba una mayoría. Pero siempre queda la pregunta de cómo de grande debe ser un mayoría a la vista de las posibles consecuencias que conllevan ciertas decisiones. Porque pueden desencadenarse un gran número de flujos migratorios, e incluso en el caso de Cataluña, flujos migratorios de ciudadanos extracomunitarios que viven en Cataluña o de catalanes que viven en otros países de la Unión Europea. Deberían ser conscientes de las consecuencias que conlleva cada decisión.
P: En la consulta alternativa catalana 9N, podían votar todas aquellas personas mayores de 16 años. Es bastante llamativo que no sólo podían votar catalanes que vivían en el extranjero sino que también podían hacerlo los extranjeros residentes en Cataluña (sin un mínimo de residencia), mientras que los catalanes que vivían en otras partes de España no podían votar. No obstante, los extranjeros residentes en Cataluña no podrán obtener la nacionalidad catalana, sólo los españoles. ¿Cómo se podría resolver esta situación?
R: Esta es justamente una de las críticas que hice en un seminario en Bolzano (“Pro-independence Movements and Migration: Discourse, Policy and Practice”), en el norte de Italia. Creo que existe un riesgo de instrumentalización, sobre todo en el caso de los extranjeros extracomunitarios. En el caso de Cataluña, la población inmigrante procede en su mayor medida de África y Asia, que son los dos grupos más numerosos junto con Sudamérica y los extranjeros intracomunitarios. Sin embargo, para lo población de origen sudamericana hay un procedimiento rápido de obtención de la ciudadanía española. Por lo tanto, en su caso, no resulta tan atractivo obtener la nacionalidad catalana. Pero para los otros grupos de inmigrantes es una opción bastante atractiva porque tendrían que esperar 10 años hasta obtener la nacionalidad española. Durante el referéndum una de las promesas que se hizo a la población extranjera es que podrían obtener la nacionalidad catalana después de 5 años de residencia. Y había una plataforma política [“Fondació Nous Catalans”] que se dirigía únicamente a la población árabe residente en Cataluña y que les anima a participar en el movimiento nacionalista catalán.
Sin embargo, existe el riesgo de que incluso si [los dirigentes del movimiento nacionalista catalán] prometen facilitar la adquisición de la nacionalidad catalana, no se sabe cuál será el contenido de la ley que regule la nacionalidad tras la independencia. Además, de ningún tratado internacional en materia de sucesión de estados y nacionalidad se desprende que haya una obligación de ofrecer la nacionalidad a extranjeros intra y extracomunitarios. Pero si se les permite votar y ser una parte activa en el proceso de independencia, deberían recompensarlos con la nacionalidad. De lo contrario, estaríamos ante una incongruencia.
"De ningún tratado internacional en materia de sucesión de estados se desprende que haya una obligación de ofrecer la nacionalidad a extranjeros intra y extracomunitarios"
También es interesante el caso que mencionas, menores que pudieron votar en el referéndum, pero no sólo sucedió esto en Cataluña, sino que también ocurrió en Escocia. Me viene a la cabeza un supuesto en el que un menor vota a favor de la independencia, y sus padres votan en contra. En el Derecho de la nacionalidad, tenemos el principio de unidad de la familia, que implica que si el proceso independentista continúa, puede darse un caso en el que el menor se vea obligado a seguir con la nacionalidad de sus padres, independientemente de la opción que él haya apoyado. Incluso aunque la Recomendación del Consejo de Europa CM/Rec (2009) 13 del Comité de Ministros de los Estados Miembros sobre la nacionalidad de los niños prevé el derecho del menor a ser escuchado, no se aplica ese derecho en aquellos casos en los que el menor adquiere o pierde la nacionalidad ex lege, lo que significa que el menor tendrá que seguir la nacionalidad de los padres. Este es uno de los aspectos que critico en mi tesis doctoral: si se permiten a los menores votar, también se les debería dar al menos la opción de decidir si quieren mantener la nacionalidad de sus padres o quieren cambiarla (si el proceso independentista continúa y al final hay un estado escocés/catalán/flamenco). Porque de nuevo, si se les da la opción de votar, también se les debería dar los medios para que sean coherentes con la decisión que han tomado.
P: España no ha ratificado el Convenio europeo sobre la nacionalidad (“CEN”), cuyo Capítulo VI regula la sucesión de estados y la nacionalidad. Pero tampoco lo han hecho Bélgica ni el Reino Unido. ¿Por qué estos países, que tienen movimientos independentistas, han decidido no ratificar este convenio, cuando son los que con mayor probabilidad se vean en la necesidad de aplicarlo?
R: Creo que ya has respondido a la pregunta (risas). Como existen movimientos independentistas en un país, no hay una voluntad política de ratificar un tratado internacional que establece las bases legales para la sucesión de estados. Y ello a pesar de que estos instrumentos proporcionan seguridad jurídica. Al final, si no ratificas un instrumento de este tipo, lo que tienes no es una laguna legal sino una incertidumbre jurídica.
P: Por lo tanto, ¿no hay ningún tratado internacional que pueda permitirnos atisbar las consecuencias que tiene la independencia de Cataluña en la nacionalidad?
R: Bueno también tenemos la Convención de Viena sobre la sucesión de Estados en materia de tratados y que podemos decir que constituyen la ley consuetudinaria en esta materia. También los Artículos sobre la nacionalidad de las personas naturales en relación con la sucesión de Estados de Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, y la Declaración de la Comisión de Venecia relativa a las consecuencias de la sucesión de Estados sobre la nacionalidad de las personas físicas son instrumentos no vinculantes o de soft law que regulan la nacionalidad y la sucesión de estados. Y también siempre podemos aplicar el enfoque de los derechos humanos en esta cuestión. El derecho a una nacionalidad es un derecho humano y por lo tanto, hay una serie de reglas básicas que se derivan de ello: no se puede privar a las personas de su nacionalidad sin causa justa y aquellas situaciones de apatridia debidas a la sucesión de estados deben evitarse. Además, hay varios convenios sobre la sucesión de estados que se centra únicamente en la prevención de la apatridia [el Convenio de 1961 para reducir los casos de apatridia y el Convenio del Consejo de Europa para reducir los casos de apatridia en relación con la sucesión de Estados].
"El derecho a una nacionalidad es un derecho humano [...]: no se puede privar a las personas de su nacionalidad sin causa justa y aquellas situaciones de apatridia debidas a la sucesión de estados deben evitarse"
P: Pero España, el Reino Unido y Bélgica no han ratificado la Convención de Viena sobre la sucesión de Estados en materia de tratados. Aunque estos países no han ratificado esta convención, ¿siguen siendo de aplicación sus normas?
R: Sí, hay ciertas normas internacionales que son de obligatorio cumplimiento, incluso si no han ratificado este instrumento. Por ejemplo, en el caso de España, si Cataluña se independiza, todos los españoles que viven allí perderían la nacionalidad española ex lege. Primero, en esta situación sería de especial relevancia el Derecho de la Unión Europea y por lo tanto, serían de aplicación la prohibición de privar a alguien de su nacionalidad sin causa justa y el test de proporcionalidad. Segundo, tenemos el principio internacional de prevención de la apatridia. Por lo tanto, existen ciertas normas.
P: ¿Qué pasaría con la nacionalidad española si Cataluña se independiza?
R: La lógica nos dice que cuando un nuevo Estado se crea, necesita nacionales. Resultaría un sinsentido tener un estado catalán lleno de ciudadanos que son sólo españoles, así que tendrán que nacionalizarse catalanes. Por lo tanto, deberían establecerse ciertas reglas que regulen los requisitos de adquisición de la nacionalidad catalana, y ciertos derechos de opción que permitan elegir entre mantener la nacionalidad española o no. También deberían establecerse ciertas reglas que regulen los requisitos para adquirir la nacionalidad catalana (adquisición de la nacionalidad ex lege).
Otro de los puntos que analizo en mi tesis doctoral es que en España tenemos la tradición de la hispanidad, concepto que nos permite establecer convenios de doble nacionalidad con básicamente todos los países de América del Sur, Filipinas, Portugal, Guinea Ecuatorial, y ahora también con la comunidad judío-sefardí. Por lo tanto, una de las posibilidad que existen, en especial para mantener la nacionalidad europea, es la doble nacionalidad porque está bastante claro que Cataluña tiene un vínculo especial con España. Es muy probable que los españoles que estén viviendo en Cataluña cuando ésta se independice, adquieran la nacionalidad catalana. Por lo tanto, sería una buena idea que ambos países (España y Cataluña) permitiesen la doble nacionalidad, en especial para salvaguardar los derechos de los ciudadanos intracomunitarios, al menos al principio o al menos hasta que Cataluña sea un Estado Miembro de la Unión Europea.
P: ¿Qué sucederá con la ciudadanía europea de todos aquellos ciudadanos que adquieran la nacionalidad catalana?
R: Dado que la ciudadanía europea está unida a la nacionalidad del país, si un Estado no es miembro de la Unión Europea, esa nacionalidad no te otorga los mismos derechos que tienen los ciudadanos de la Unión Europea. Por consiguiente, si Cataluña se independiza, una de las posibles soluciones sería permitir la doble nacionalidad, como posible solución temporal hasta que se complete el proceso de adhesión. Es muy difícil encontrar argumentos legales que apoyen un supuesto de “adhesión automática a la Unión Europea”. Por lo tanto, la independencia supondría estar fuera de la Unión Europea, lo que implica a su vez perder la europea. Hoy en día la europea no es un hecho autónomo. Y esto es justo un aspecto que me gustaría desarrollar en el futuro, si se puede romper la conexión entre la nacionalidad de un Estado miembro y la europea, o al menos en lo que respecta a los derechos que se derivan de la europea. Porque al final, los extranjeros extracomunitarios que llevan residiendo en Europa desde hace bastante tiempo, y que disfrutan de ciertos derechos de movilidad, se encuentran un paso atrás con respecto de los extranjeros intracomunitarios. Al mismo tiempo, hay ciertos ciudadanos de los Estados miembros que nunca se han movido de su país de origen; por lo que me parece bastante injusto que estas personas que se han movido por Europa, estas trabajadores altamente cualificados, encuentren tantos obstáculos en su camino. Y esto es un debate muy interesante: cómo evolucionará el concepto de ciudadanía europea que se introdujo aquí en Maastricht. Pero no sabemos cómo cambiará. Quizás [la europea] debería convertirse en un nacionalidad independiente que se tiene además de la nacionalidad del país de origen, como un segundo Estado, y para lo que no es necesario tener la nacionalidad de un Estado Miembro.
P: La sucesión de estados siempre ha sido un tema político muy sensible. ¿Con qué probabilidad España y Cataluña llegarían a firmar un convenio de doble nacionalidad?
R: Ahora mismo, seamos realistas, sabiendo quien está en el poder, o quien no está en el poder, es muy posible que no se llegue a firmar un convenio de doble nacionalidad. Si el Partido Popular sigue bloqueando las negociaciones, nunca se llegará a un acuerdo en este tema. En lo que respecta a la sucesión de estados, es necesario negociar las condiciones de la sucesión y también es necesario que haya una voluntad política de llegar a un acuerdo. Si Cataluña celebra un referéndum y el 85 por ciento de la población vota a favor de la opción independentista, no se puede ir en contra de ello, y se debería iniciar un proceso de reforma de la Constitución. En el caso de Quebec, el Tribunal Constitucional [de Canadá] dictaminó que si había una clara mayoría de gente a favor de la independencia, el gobierno tiene la obligación de negociar con los resto de los partidos políticos, alcanzar un acuerdo, y llevar a cabo todas las reformas constitucionales necesarias que permitan a esa parte del país independizarse. No se puede suprimir la voluntad de un grupo de personas.
"Si Cataluña se independiza, una de las posibles soluciones sería permitir la doble nacionalidad, como posible solución temporal hasta que se complete el proceso de adhesión"
Es verdad que el argumento de la autodeterminación ha sido invocado también por todos estos movimientos independientes. Sin embargo, desde el punto de vista internacional, la autodeterminación externa sólo es posible en los supuestos en los que ha habido procesos de descolonización, y la autodeterminación interna está limitada a aquellos casos en los que las personas tienen su propia cultura e identidad. En este caso, se pueden obtener ciertas competencias dentro del estado en tanto en cuanto no haya una violación de derechos. Por ejemplo, puede alcanzarse la autodeterminación convirtiéndose en una región autónoma en España con ciertas competencias. Por consiguiente, el argumento de la autodeterminación debería descartarse en el caso de Cataluña, pero también en el caso de Escocia porque ha habido un proceso de devolución de competencias después de que se reestableciese el Parlamento [escocés]. Y también en el caso de Flandes. Creo que Flandes es, de las tres regiones, la que tiene mayor número de competencias con respecto al gobierno central, pero está al mismo nivel que Valonia y Bruselas.
P: Según el artículo 19 del CEN en caso de una sucesión de estado, los estados afectados deberán decidir aquellos temas relacionados con la nacionalidad por medio de un acuerdo internacional entre ellos. Aunque, como hemos dicho antes, España no ha ratificado este convenio, ¿crees que un acuerdo entre Cataluña y España es la vía adecuada para solucionar los problemas relacionados con la nacionalidad?
R: Esta debería ser la vía a seguir, desde el principio, ya que los gobiernos centrales tienen la obligación de establecer las bases legales para el referéndum o el proceso independentista. No les aconsejaría que firmasen un acuerdo desde el inicio de las negociaciones, pero ambas partes deberían empezar a negociar todos estos aspectos y el futuro acuerdo internacional para proporcionar información a la población. La gente necesita información para tomar una decisión informada, así que esto es algo que tiene que suceder antes de que se celebre el referéndum.
P: ¿Crees que sería recomendable que la Unión Europea participe en las negociaciones de este posible acuerdo internacional entre España y Cataluña a la vista de las posibles repercusiones que puede tener la independencia en la ciudadanía europea?
R: La Unión Europea es una unión de estados. Esto significa que la Unión Europea no puede negociar directamente con Cataluña, Escocia o Flandes, solo puede hacerlo a través de los Estados Miembros. Creo que la Unión Europea se debe mantener lo más alejada que pueda de estas negociaciones. No obstante, la Unión Europea debería proporcionarnos algún tipo de Papel Blanco o memorándum, esto es, una recomendación no vinculante, para este tipo de situación, algo de lo que carecemos en estos momentos. Desde hace tres años, el Parlamento europeo ha estado presionando a la Comisión europea a través de preguntas parlamentarias con el objetivo de tener algún documento no vinculante que aclare ciertos aspectos de esta situación, y la respuesta de la Comisión europea siempre ha sido la misma: es un problema del Estado Miembro, por lo que no pueden inmiscuirse. Pero si una parte de un Estado miembro se independiza, el Derecho de la Unión Europea dejará de aplicarse en esa región porque está fuera de la Unión Europea (“la doctrina barroso”). Creo que la decisión de la Comisión europea es lógica desde el punto de vista de una organización internacional cuyos miembros son estados. No obstante, parece una decisión contraria a la nueva forma de hacer política en la Unión Europea que pretende acercarse más a los ciudadanos: la Unión Europea como una organización más cercana a los ciudadanos europeos. Pero sigue siendo una organización internacional…
"La Unión Europea es una unión de estados. Esto significa que la Unión Europea no puede negociar directamente con Cataluña, Escocia o Flandes, solo puede hacerlo a través de los Estados Miembros"
P: Pero eso significa que España y Cataluña van a decidir el futuro de personas que son ahora ciudadanos europeos sin tener en cuenta a la Unión Europea. ¿No sería esto contrario al principio de cooperación leal y solidaridad contemplado en el artículo 4.3 TEU?
R: Hay una opinión del Abogado General Maduro (Caso Rottmann C-135/08) que menciona ambos principios: un Estado Miembro tiene la potestad de decidir quién es ciudadano europeo cuando decide quiénes son sus nacionales. El Abogado General Maduro aplica estos principios en un supuesto en el que un Estado Miembro otorga la nacionalidad de ese estado a un gran número de personas, y concluye esto sería contrario al principio de cooperación leal ya que, el país al otorgar la nacionalidad a personas que no son sus ciudadanos también les está permitiendo moverse por Europa. Por consiguiente, debería haber algún diálogo entre los Estados Miembros. Pero como he dicho, la Unión Europea debería mantenerse un poco alejada de este tema, pero al mismo tiempo debería estar preparada para reaccionar y tratar de proteger los derechos de los ciudadanos europeos.
P: El anterior conseller catalán de justicia y actual presidente de la Comisión de justicia del Parlamento Catalán, Germà Gorda, sugirió en 2015 que Cataluña podría otorgar la ciudadanía catalana a los residentes de Valencia, Baleares, ciertas partes de Aragón y ciertas partes del sur de Francia si Cataluña se independencia. Asimismo, se ha presentado recientemente en el parlamento catalán un borrador de la constitución catalana que dispone que los ciudadanos de otros estados que tengan lazos culturales o lingüísticos en común con Cataluña podrán optar a la nacionalidad catalana sin que tengan que renunciar previamente a su nacionalidad (artículo 13). ¿Pueden los países otorgar libremente la nacionalidad a los ciudadanos de otros países?
R: Esta es la misma idea que España ha desarrollado con el concepto de hispanidad, pero en este caso sería el concepto de “Països Catalans”. Yo también estoy de acuerdo con este tipo de argumentaciones legales que permiten adquirir la nacionalidad, siempre y cuando haya un nexo con el país. El problema con la segunda parte del artículo que mencionas, la cultura, es que necesitas una forma objetiva de probar que eres catalán. Tradicionalmente hay dos criterios que se han seguido para otorgar la nacionalidad, el ius solis y el ius sanguinis, criterios que están basados en hechos objetivos. Pero es verdad que en España tenemos la idea de la hispanidad ha estado detrás de la reciente modificación del Código civil que otorga la nacionalidad española a los judíos sefardíes, o las masivas naturalizaciones que se iniciaron durante el gobierno de Zapatero. Estos son ejemplos de situaciones en las que se han utilizado los mismos argumentos para otorgar la nacionalidad española. Y sorprendentemente la Unión Europea no reaccionó ante estas oleadas de naturalización. Por lo tanto, estoy de acuerdo con esta forma de adquisición de la nacionalidad, pero me despierta bastante curiosidad cómo se va a probar este vínculo especial. En especial, si tenemos en cuenta el pronunciamiento de la Corte Internacional de Justicia en el caso Nottebohm, que estableció la doctrina del vínculo efectivo; esto es, para adquirir la nacionalidad tienes que probar que existe un verdadero vínculo efectivo con el país.
ENGLISH VERSION
INTERVIEWS-Guayasén Marrero (I): "If Catalonia becomes independent, one of the possible solutions would be dual nationality"
Guayasén Marrero González (San Cristóbal de la Laguna, 1985), doctoral researcher at Maastricht University, The Netherlands. After obtaining his law degree at the Universidad de La Laguna in the Canary Islands (Spain) and having worked as an associate lawyer in the field of labour law at the Spanish law firm “Garrigues”, he made his way to Maastricht where he obtained a Master’s Degree in European Union law and where he has also written his PhD thanks to a scholarship from the Spanish Foundation la Caixa (Programa Europa 2014). Under the supervision of Professor Gerard De Groot and Sergio Carrera Núñez, his PhD analysis the consequences of a possible independence of Catalonia, Scotland and Flanders on nationality and European citizenship for those people who are affected by these independence movements. And on the occasion of the Diada in Catalonia and the Brexit referendum, he has kindly agreed to be interviewed to give us a legal insight into two of the “hottest” topics in the headlines today.
In this first part of the interview, we will focus on the independence of Catalonia, and which obstacles the independence movement needs to face in order to hold a valid and constitutional referendum. We will also deal with the repercussions that independence will have on European citizenship and Spanish nationality, issues that are not always crystal-clear for our politicians. In the second part of the interview, we will analyse the consequences of Brexit on nationality, and we can draw some parallels between the independence movements in Catalonia, Flanders and Scotland and Brexit, three of the regions in the European Union that currently have strong independence movements.
I- CATALONIA INDEPENDENCE AND NATIONALITY
QUESTION: What “route” can the Catalan government follow in order to hold a valid and constitutional referendum?
ANSWER: I would say that sometimes the Constitutional Court (“CC”) seems that it is playing against Catalonia. In its ruling, the CC also said that if they want to hold a valid referendum, the next step is to amend the constitution: you have the procedure (to amend the constitution), amend the constitution and from a constitutional point of view, give the basis for such a referendum. And that's my opinion: if you want to have such a referendum, first amend the Constitution and then play according to the rules of the “constitutional game”. I know that it is really hard to amend the Constitution, and especially these provisions that are in the preamble of the Constitution, which provides that the amendment procedure is the “hard” one or as we say in Spanish “procedimiento super agravado”. Legally speaking, it is not possible for the Parliament of Cataluña to ask for the possibility of holding a referendum via the transmission of powers from the central State to the autonomous region because it is a central competence. The only way (to hold a referendum) is to amend the Constitution, saying that we are not one single state with sovereignty belonging to all of us but we are different sovereign states.
"Legally speaking, it is not possible for the Parliament of Cataluña to ask for the possibility of holding a referendum via the transmission of powers from the central State"
(Nota bene: Last year, Guayasén Marrero wrote an article about Cataluña’s independence and the role of the Constitutional Court. In this article, he mentions several legal obstacles for Cataluña to hold a referendum. One of these obstacles was that the Declaration of Sovereignty and the Right to Decide of the People of Cataluña was contrary to article 1, paragraph 2 of the Constitution that attributes national sovereignty exclusively to the Spanish people. The Constitutional Court considered that “an act issued by a public power that asserts ‘legal sovereignty status’ as a competence of the people of an Autonomous Community inevitably also denies national sovereignty, which according to the Constitution, can only be held by the entire Spanish people”. Additionally, the court recognised that Catalan citizens right to decide is in accordance with the Constitution as far as it does not mean self determination, a right that is not recognised in the Constitution. More information: Marrero González, G. (2015). Catalonia's independence and the role of the Constitutional Court. Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 86-94).
Q: What do you think the result of this referendum would be?
A: I think that if that referendum takes place, it would be that they remain in Spain. The problem with Catalonia is that the population seems to be divided half in favour of the independence and half against it. It is true that people who are in favour of the independence tend to show their endorsement more publicly than the amount of people that are living there that want to keep being Spanish or don’t want that change because they see that at the end the politicians in Catalonia are as corrupt as they are in Madrid. They don't want to start a process that they don't know where it will lead to. And it was the same case in Scotland - it was 50/50. It's true that after the Brexit, it seems that the support for independence - if it means staying in the EU, has grown a bit. But still in both cases, it is a 50/50 situation. How do you decide that getting 51% of the votes against or in favour is enough to push for a whole region to become independent?
Q: But look what happened in the UK, 52% of the population was in favour of Brexit and now they are leaving the EU and the margin was...
A: Yeah, but that is different. 52% of the votes were enough in that case because the law that they passed for that referendum provided that one of the two options needed to get the majority of the votes. There is always a question of how big that majority should be due to the consequences of these decisions. Because you can create a lot of migration flows, and even in the case of Catalonia, migration flows of Third country nationals (“TCNs”) living in Catalonia, or of Catalan people living in the rest of the EU. They should be conscious of the consequences of such a decision.
Q: In the 9N “participatory process”, people above 16 years old could cast their vote. It is quite remarkable that, in addition to Catalans living abroad, foreign residents of Cataluña could also vote in this participatory process (with non minimum duration of residence required) while Catalans living in other parts of Spain couldn’t vote. Nevertheless, foreign residents of Catalonia would not get Catalonian citizenship – only Spanish residents would – how to solve this?
A: That's also one of the main criticisms that I made in a workshop in Bolzano (‘Pro-independence Movements and Migration: Discourse, Policy and Practice’), in the north of Italy. It seems that there is a risk, especially with TCNs, to instrumentalise them. In the case of Catalonia, the migrant population comes basically from Africa and Asia, which are the main groups of migrants together with South America and nationals from other EU member States. However, South Americans enjoy a fast track procedure to get Spanish nationality. So in their case, at least from the nationality point of view, maybe getting the Catalan nationality is not that attractive. But, for the other groups of migrants, it is quite an attractive option, as they would have to wait 10 years to get Spanish nationality. One of the promises made to foreigners during the referendum was that they would get the Catalan citizenship after 5 years of residence. And there was a platform (Fundació Nous Catalans) with the aim of attracting migrants to independence nationalism) that addressed only to Arab people living in Catalonia encouraging them to get involved in the Catalan nationalist movement.
Nevertheless, there is a risk there because even if they (Catalan nationalist movement leaders) promise that they will facilitate the acquisition of the Catalan citizenship, they don't know the content of the nationality act after independence. Additionally, there is no international obligation in any of the treaties dealing with state succession and nationality to offer the nationality to TCN, to foreigners. But if you allow them to vote and be an active part of the process of independence, they should be rewarded with the nationality . Otherwise, there is an incongruence.
"There is no international obligation in any of the treaties dealing with state succession and nationality to offer the nationality to third country nationals, to foreigners"
Also the case that you mention, minor getting the right to vote in the referendum, is interesting, but not only did Catalonia allow them to vote, but also Scotland. I can easily imagine a situation in which a minor of 16 years votes in favour of independence, and his/her parents vote against it. In nationality law, we have the principle of unity of the family, which means that if the independence process goes through, you can find a situation in which the minor has to follow the nationality of the parents, regardless of the option that minor has supported. Even the Recommendation CM/Rec (2009) 13 of the Committee of Ministers to Member States on the Nationality of Children, although foresees the right of the minor to be heard, it does not apply such a right to in cases where a child acquires or loses a nationality ex lege, meaning that minors will follow the nationality of the parents. That's also one of the criticisms of my research: if you allow minors to vote, they should at least provide an option for minors to decide whether they want to keep the nationality of his/her parents or change it (if the independence process goes through and at the end there is an independent Scottish/Catalan/Flemish State). Because again, if they are allowed to vote, they should be provided with the means to be consistent with the decision they have taken.
Q: Spain is not a signatory of the European Convention on Nationality (“ECN”), of which Chapter VI regulates state secession and nationality. But neither are Belgium and the UK signatories of this Convention. Why did these states, which have independence movements decide not to ratify this Convention, when they are the most likely to apply it?
A: I think that you kind of answered the question already (laughter). Because they have independence movements within the countries, they are not willing to sign an international treaty/convention which provides legal basis for state secession. Even though these instruments provide legal certainty. At the end it you don't ratify or accede to this sort of convention, what you have is not a legal vacuum but legal uncertainty for sure.
Q: Does it mean that there is no international treaty that would shed some light on the consequences on nationality in the event of Catalonia becoming an independent country?
A: But you also have the Vienna Conventions on State Secession and you can argue that there is some customary law there. Also the International Law Commission, Articles on Nationality of Natural Persons in Relation to the Succession of States, or the Venice Commission Declaration on the Consequences of State Succession for the Nationality of Natural Persons, soft law instruments dealing with nationality and state succession , and then at the end you can always apply the human rights approach to this question. The right to have a nationality is considered a human right, and consequently you have some basic rules departing from that: you cannot deprive people of nationality without any reason and situations of statelessness in state succession should be prevented. Besides, there is a convention on state secession only focused on the prevention of statelessness (1961 Convention on the Reduction of Statelessness and the Council of Europe, Convention on the Avoidance of Statelessness in Relation to State Succession).
"The right to have a nationality is considered a human right [...]: you cannot deprive people of nationality without any reason and situations of statelessness in state succession should be prevented"
Q: But Spain, UK and Belgium are not part of the Vienna Convention on secession of states, so somehow, even though they are not signatories of this Convention, these international rules will apply?
A: Yes, there are some international rules that have to be followed, even if they are not part of the convention. Spain cannot say for instance, if Catalonia becomes independent, all Spanish people living there will lose their Spanish nationality ex lege. First, cornerstone for such a decision is the EU law: deprivation of nationality with no grounds/proportionality test. Second, we have the international principle of prevention of statelessness. Consequently, we have rules as well.
Q: What will happen to Spanish citizenship if Catalonia becomes an independent country?
A: The logical way of thinking is that if a new state is established, that new state needs nationals. It's not logical to have a Catalan state full of only Spanish nationals, so they have to acquire Catalan nationality. Consequently, they should provide with rules that regulate the conditions to acquire the Catalan nationality and certain option rights should be provided in order to decide whether they want to keep the Spanish nationality or not. And they should provide with rules that regulate the conditions to acquire the Catalan nationality (ex lege acquisition of nationality).
One of the points that I analyse in the PhD is that we have the tradition of hispanidad in Spain, under which we allow dual nationality with basically all the SA states, Philippines, Portugal, Equatorial Guinea, and right now also with Sephardic Jews. So one of the possibilities, especially to save the Union citizenship, is to allow that dual nationality because it is more than clear that Catalonia has strong links with Spain. It is quite likely that if you are a Spaniard living in Catalonia and it becomes independent, you will get the Catalan nationality. Consequently, it would be a good idea that the rules of both countries (Spain and Catalonia) allow dual citizenship, especially to save the rights of EU citizens, at least at the beginning, or at least until Catalonia becomes a Member State of the European Union.
Q: What would happen to European citizenship for those citizens that acquire the Catalan nationality?
A: Since EU citizenship is linked to nationality of a state, if a State is not a member of the EU, that nationality will not give you the rights of EU citizens. Consequently, if Catalonia becomes independent, one of the possible solutions would be dual nationality because it is quite hard to legally support the idea of “automatic accession to the EU”. So independence will mean being outside of the EU, being outside of the EU means losing the European Union citizenship. Now EU citizenship is not an autonomous status, and that is another discussion that I would like to further develop in the future: if we should break the link between the nationality of a MS and EU citizenship, or at least all the rights that are linked to EU citizenship. Because at the end, we have TCNs that have been living in the European Union for a long time, and they enjoy certain mobility rights, but they are always a step behind nationals of Member States. At the same time, there are also nationals of Member States that will never move from the country, so it seems quite unfair that these people who normally move around Europe, these highly qualified workers, find all these obstacles on their way. And this is a really interesting debate: how this concept of EU citizenship, which was introduced here in Maastricht and was a great idea, will evolve. But we don't know right now how far it's going to go. Maybe EU citizen should become an independent status, so you have on top of your nationality, this second status, and for that you don't need the nationality of a Member State.
Q: State secession has always been quite a politically sensitive topic. How likely is it that Spain and Catalonia sign a convention on dual nationality?
A: Right now, being realistic, knowing who we have in power, or not in power really, it's likely that a convention on dual nationality is not going to be signed. If the Popular Party keeps blocking this kind of negotiations, there will never have this sort of agreement. In the case of a state secession, it is necessary to negotiate the terms of the succession and it is also necessary political willingness to reach an agreement. If Catalonia holds a referendum and 85% of the population is in favour of independence, you cannot go against that, and a constitutional amendment procedure should be initiated. In the case of Québec, the constitutional Court released a ruling saying that when there is a clear majority of people seeking independence, the government has the obligation to negotiate with the other political parties, reach an agreement and do all the constitutional amendments that are necessary to allow that part of the country to be independent. You cannot repress a group of people.
"If Catalonia becomes independent, one of the possible solutions would be dual nationality"
It's true that the argument of self-determination has been posed as well by all these independence movements. However, from international law point view, the external self-determination is only accepted in relation with the decolonisation process, and the internal self-determination is constrained to those cases where people have their own culture and identity. In this case, you can reach certain powers within your state as far as there is no human rights violation. You can reach self-determination via becoming an autonomous region in Spain, for instance, with certain powers. Consequently, the arguments of self-determination would have to be dismissed in the case of Catalonia; but also in the case of Scotland, because they have a big devolution process after they reestablished the Parliament. And also in the case of Flanders. I think that Flanders is out of the three regions the one that has more powers in comparison with the central level, but the same with Walloon and Brussels.
Q: According to Article 19 of the ECN, in cases of state succession, the concerned states shall decide the matters regarding nationality by an international agreement between them. Even though, as we said before, Spain is not signatory of this convention. Do you think that an agreement between Catalonia and Spain of this sort would be the right route to solve all the possible issues regarding nationality?
A: That should be the way, from the beginning, since the central governments have to provide a legal basis for the referendum and the independence process. I would not recommend them signing an agreement at the beginning of the negotiations but both parties should start discussing all these issues and the future international agreement in order to provide information to the population. People need information to take an informed decision, so that is one thing that should happen prior to the referendum.
Q: Would it be advisable that the EU participates in the negotiations of this international agreement between Spain and Catalonia in the light of the possible repercussions for the European Citizenship?
A: The EU is a union of states. This means that the EU cannot have direct negotiations with Catalonia or Scotland or Flanders nowadays, only through the Member States. I think that the EU should keep as far as possible from these negotiations. However, the EU should provide some sort of White Paper or release, it is said, a soft law recommendations, for this kind of situation – which we don't have right now. For the last 3 years, the European Parliament has been pushing the Commission through parliamentary questions to have any kind of soft law document regarding these situations, and the answer of the Commission is always the same: this is a problem of the Member State, we cannot get involved in this. But if a part of a Member State gets independence, EU law will stop applying to that region because it will be outside of the EU (“the Barosso doctrine”). I think that's a logical way of thinking from the perspective of an international organisation in which the members are the states. On the other hand, that seems to be contrary to the new wave of conducting politics in the EU that tries to focus more on European citizens- the EU getting closer to the European citizens. But still it's an international organisation…
"The EU is a union of states. This means that the EU cannot have direct negotiations with Catalonia or Scotland or Flanders nowadays, only through the Member States"
Q: But that means that Spain and Cataluña are going to decide the future of people who are now European Union citizens without the EU. Would it be contrary to the principles of sincere cooperation and solidarity (art. 4 (3) TEU)?
A: There is this Opinion of AG Maduro (Case Rottmann C-135/08), mentioning both principles: a MS still has the power to decide who is a EU citizen when deciding who are their nationals. AG Maduro put these two principles in relation to a situation in which a MS would open its nationality to a great amount of people, and he noted that this would be against the principle of sincere cooperation as the country - by giving the nationality to those people who were not its nationals, is also allowing these people to move around the rest of Europe. Consequently, there should be some sort of talk maybe between the MSs themselves. As I say, the EU should stay away from that a bit, but be ready to react and try to protect the rights of EU citizens.
Q: The former Catalan government minister of Justice and current president of the Justice Commission at the Catalan Parliament, Germà Gorda, suggested in 2015 that Catalonia could offer Catalan citizenship to residents of Valencia, the Balearics, parts of Aragon and parts of southern France if it becomes independent. Additionally, a Catalan constitution draft that has been recently submitted to the Catalan Parliament provides that those citizens of other states that have cultural or linguistic links in common with Catalonia can opt for the Catalan Citizenship without being required to renounce to their previous citizenship (Article 13). Are countries free to grant the nationality to citizens of other countries?
A: This is the same idea that Spain has with the concept of hispanidad, but in this case is the concept of “Països Catalans”. As far as there is a link to the country, I agree with this kind of grounds to acquire nationality. The problem with the second provision you mentioned, the culture, is that you need an objective way that you prove that you are Catalan. Traditionally there are two criteria for granting nationality, the ius soli and ius sanguinis, which are based in objectives grounds. But it is true that we have in Spain the idea of the hispanidad, which underlay the recent Civil Code amendment that grants the Spanish citizenship to the descendants of Sephardic Jews, or the massive naturalisations that took place during Zapatero’s presidency. Those are examples of similar grounds to grant nationality in the Spanish nationality legislation. And surprisingly, the EU didn’t react to these waves of naturalisations. So I would agree with this ground of nationality, but I am really curious as to how they are going to prove that you have this special attachment. Especially when we have always had the Nottebohm ruling from the International Court of Justice, that established the theory of the effective link; it is said, in order to acquire a nationality you have to prove that there is actually an effective link.
